晚近以来，国内消费信贷市场的迅猛发展，进而催生出第三方债务催收这一新兴行业。实践中，债务催收行业在助力金融机构实现债权、挽回债务人信用等方面贡献巨大，因此也被誉为“债务医生”和“信用医生”。然而作为新兴行业的债务催收行业，缘因文化传统的偏见与行业治理的迟滞，呈现出催收行为自律异化、催收行业竞争失序、催收机构权义不明、催收法制建设不足等诸多行业发展困境。基于社会秩序治理、行业健康发展、金融消费者保护等方面的迫切需要，应当借鉴美国等国家成熟的债务催收行业治理经验，从推动行业专门立法、设立行业协会、明确行政监管机构、强化行业职业培训、加强金融机构监管等方面入手，对中国债务催收行业进行系统性治理。
改革开放以来，中国经济的迅速发展带来了民众消费水平的提升，消费信贷市场及互联网金融市场亦随之蓬勃兴起，各类信贷产品和服务不断涌现，民众的信贷消费需求得以大量满足。然而，由于金融机构信用风险管理不善、消费者理财能力不足、国家信用体系建设滞后等因素，消费者逾期不还贷款等债务违约现象日益增多，导致金融机构以不良贷款为主的不良资产规模持续扩张。尤其是自从中国经济步入深刻调整“三期叠加”的新常态以来，不良贷款余额和不良贷款率双双增长，如何科学有效处置商业银行的不良资产，消解不良资产累积风险，确保不发生系统性金融风险已经成为政府经济治理的重要议题。与此同时，债务催收市场作为金融机构不良资产处置的重要力量，也在短时间内获得了巨大发展。现代债务催收行业与传统意义上的民间催收截然不同，其是指第三方债务催收机构受金融机构等合法债权人的委托，在保障债务人权利的基础上，通过谈判、和解与调解等非诉讼方式，依法合规地向债务人催收合法债务的新兴行业。债务催收行业的本质在于帮助信用违约的债务人挽回信用，从而保护债权人的合法债权，因此世界发达国家多将其归属于金融外包服务行业或信用服务行业。目前，该行业在欧美发达国家经过数十年的发展，已经非常成熟和专业。然而，中国债务催收行业的发展在政府失灵和市场失灵的双重困窘下，呈现出诸多发展乱象，亟需加强治理。如何让债务催收行业有效摆脱“病态”生长的困境，使其步入良性发展的轨道，已经成为当前社会治理和经济治理的重要课题。国内目前关于债务催收的研究主要是从经济治理的角度展开，较少从法律治理的角度对其展开深入系统的研究。法治经济时代，从法律治理的角度对债务催收进行研究，或将更为准确地诊断出其问题所在，并将更为有效地破解其发展困境。有鉴于此，本文拟主要从对债务催收行业的生成之路、发展困境及其治理之策展开研究，以期为促进债务催收行业的健康有序发展提供些许有益建议。
一、 机遇：中国债务催收行业的勃兴之路
无论何种市场或行业的兴起，都与当时国际、国内的政经形势和法律环境密切相关。债务催收市场(行业)的诞生与发展亦是如此，其历史生成与当前国内经济形势、金融市场及法律环境不无关联。从表面来看，债务催收的存在主要是因为消费者过度使用消费信用而逾期不予归还欠款所致。其实不然，债务催收的生成并非仅仅源于“消费者自身问题”，其与金融机构、催收机构、法制环境及社会保障等都有重要关联。
(一)消费信贷无序扩张导致不良贷款规模增长
消费信贷是以刺激消费为目的，以未来收入为依据，以特定商品为对象，由金融机构向消费者提供的贷款，以支持消费者购买消费品或进行其他消费活动。消费借贷在中国起步于20世纪80年代前后，其后顺应金融市场日益开放和互联网金融迅速兴起的趋势，中国消费信贷市场规模不断地加速扩张。消费信贷市场的持续发展离不开国家的政策引导，其与民众消费理念和消费模式的变迁，以及金融机构广泛推广信用消费也密切相关。改革开放以后，国内经济迅速发展极大地提高了国民收入水平，且因多样化的商品服务和消费广告不断流向消费市场，使得民众的消费模式从“节制消费”过渡到了“超前消费”，消费信贷市场也因此日益活跃。尤其是在2010
年以后，因银根紧缩和中小企业融资困难等问题的出现，国家意识到民间资本的重要作用，遂开始鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构等，并在2011年通过两轮民间融资现状摸底调查之后，认为民间借贷在金融领域“非禁即入”，且具有制度层面的合法性，是正规金融有益和必要的补充。市场的需求和政策的松动使民间借贷驶入高速发展的轨道，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、P2P网贷平台的行业规模迅速扩大。
消费信贷市场的快速发展在刺激国内消费需求和增强经济发展内劲的同时，也使不少缺乏相应金融知识和理财能力的消费者在充满诱惑的消费海洋中迷失了自己，进而使自己陷入“过度负债”的危机。因此，日益增多的消费者非理性的信贷消费行为使得民众陷入债务违约窘境的同时，也导致金融机构的不良贷款规模迅速增加，严重影响金融机构的资产质量。作为信贷消费关系中的重要角色，消费者拥有如何消费的自主决定权，故消费者的非理性消费行为，是导致消费信贷市场无序扩张的重要原因。
然而，若将消费信贷市场的无序扩张仅仅归因于消费者的非理性信贷消费，显然有失偏颇。因为，金融机构的无序竞争及法律规制的滞后亦是引发消费信贷市场无序扩张及金融行业不良贷款规模不断增加的重要原因。实践中，金融机构为了有效占领信贷消费市场，往往会通过放宽授信条件和降低贷款门槛等方式，以此赢得在消费信贷市场竞争中的有利地位。而各大金融机构持续性的非理性竞争，加之金融机构信用风险管理不佳以及个人征信体系建设的滞后，使得债务人债务违约问题日益严重，进而导致金融机构的不良贷款规模不断增加。正如大卫·格雷伯所言，“实际上，‘欠债还钱’这个观点的神奇之处就在于，即使根据标准的经济学理论，它也是不正确的。债权人理应承担一定程度的风险。如果不论多么愚蠢的贷款都能获得偿还——例如不存在破产法，那么结果将是毁灭性的：还有什么理由阻止债权人借出愚蠢的贷款呢?”由此可见，金融机构在授信方面的把控不严，也是不良贷款规模扩大的重要因素之一。
消费信贷市场的无序扩张使得金融机构的不良贷款余额不断增加，进而形成巨大的债务催收市场。以信用卡为例，自1985年6月中国银行第一张信用卡
“中银卡”在珠海中行诞生以来，中国信用卡产业走过了30多年的发展历程，从少数精英人士使用的“昔日王谢堂前燕”，飞入寻常百姓家。历经30余年的发展，中国信用卡产业发展不断壮大，受理环境日益完善。截止2018年第二季度末，中国信用卡发卡数量共计6.38亿张，环比增长4.17%，人均持有信用卡0.46张，其中信用卡逾期半年未偿信贷总额756.67亿元，环比增长6.35%。具体数据可以参照表1：
表1 中国信用卡市场基本情况(2007—2017年)
经由上表分析可以发现，中国信用卡产业正在迅速扩张，无论是发卡数量，还是人均持卡数量和逾期未偿信贷总额，均在不断增长。由此可知，中国的消费信贷不良资产正在快速扩张之中。而信用卡领域的不良欠款只是消费信贷领域不良资产的冰山一角。另一方面，消费金融、P2P网贷、现金贷、车贷等新型消费信贷债务也在迅速累积。根据相关机构的统计，未来的不良消费贷款规模将扩张至3万亿之多。面对如此巨大的不良消费贷款规模，作为借款人的金融机构仅凭自身的催收资源，必然无法消化如此之大的不良贷款规模，债务催收市场也就应运而生，且将随着不良贷款规模的增加而不断扩大。
(二)自身催收资源有限促使金融机构委外催收
如前所述，消费信贷市场的无序扩张是引发金融机构不良贷款规模扩张，并导致债务催收蓬勃发展的重要原因。通常来说，作为金融机构或其他准金融机构，存在呆账坏账等不良资产，本属于正常营业，然而过大、过速的呆坏帐积累，可能会引发金融机构的运营风险。解决途径之一即在于，如何加速逾期贷款的回收，减少损失的可能，以充实金融机构运营的资本结构。由于国内金融机构现代化步伐的加快和业务规模的不断扩大，为保持竞争优势地位，各家金融机构均加大了金融产品创新，在逐步提高核心竞争力的同时，不断优化生产流程，降低运营成本，提高运营效率。目前，外包非核心环节业务和辅助性的服务业务已成为金融机构经营发展战略的必然选择。具体而言，金融机构之所以将不良贷款委托外部第三方债务催收机构进行催收，其主要动机和利益需要如下：
其一，委外催收能够有效降低机构人事和作业成本。债务催收业务相对于金融机构而言，属于另一种成本支出，金融机构为此必须编列相关的人力、投入资源，如果一旦估算后投入与回收不成比例，许多金融机构宁可将其列入坏帐，也不愿虚掷人力、资源，对渺不可及的债务进行自行催收。另一方面，通常而言，金融机构招聘的员工大多为专业的精英人才，享有较高的薪酬待遇，如果仅让员工从事重复和简单的债务催收业务，这将是对人力资源的极大浪费，而且会影响员工的工作积极性，造成员工队伍的不稳定。因此为降低人力成本，金融机构需要对外寻找人力成本洼地，将辅助性的债务催收业务外包给第三方催收机构，实现业务的雁阵转移和经营结构的调整。从各家银行的实际运作看，支付给第三方债务催收机构的外包费用确实低于金融机构自营该项业务付出的运营成本。
其二，金融机构内部处置能力有限。主要体现在金融机构内部催收技术、现有团队规模、组织管理等方面未能满足批量不良消费贷款处置需求。市场经济发展到今天，人类的分工越来越细，催收是一项高脑力劳动密集型工作，不仅需要催收人员具有较高的法律素质，还需掌握必要的催收手段和技能，是一种有着较强专业特征的服务性活动。在催收服务中，催收人员对于法律知识全面、系统的掌握是其催收行为合法的前提，但仅具备法律知识还远远不够，催收业务的完成还需具备丰富的心理学知识以及谈判技能，能够灵活应对债务人逃避债务的情形，及时有效说服债权人偿还债务。而且，催收服务的顺利完成还需以专业的催收团队为支撑，为催收业务的进行制定系统完备的催收策略，以保证催收作业的标准化、制度化和合法化。鉴于信用消费欠款具有单笔金额少、批量大、地域分布广等特征，大规模、流水线式的团队作业显然更适合处理信用消费欠款，面对不同欠款人各种纷繁复杂的拖欠贷款理由与套路，金融机构有限的精力、不够专业的催收技术与现有的团队规模、管理方式显然难以满足批量案件的催收需求，也就难以在内部催收运营成本与债款回收效果间达到平衡。
其三，委外催收可以使其资源集中于更为核心的业务。一方面，银行等金融机构以发放贷款、吸收存款、办理转账结算为主营业务且以盈利为主要经营目的，风险管理虽是消费信贷的核心业务，但债务催收是风险管理的非核心环节。银行的主营业务要求人的素质较高，前端业务薪酬待遇也高，而催收是密集重复的工作，如果后端业务的薪酬待遇跟前端业务有区别，那么银行自身的内部高精尖人才就不愿去做后端业务；即使高精尖人才去后端从事贷后管理，他们也会要求在薪酬待遇上与前端业务保持一致；即便银行能接受一部分高精尖人才从事贷后管理，但它无法承受整个贷后管理板块。另一方面，从未来发展角度来说，产品研发、金融创新能力和学习能力(包括基于服务与营销环节、来自顾客的信息和知识的吸收与消化能力)是形成银行业金融竞争优势的核心竞争力，内部催收会占据更多资源而不利于银行核心竞争力的增强。再者，金融机构可根据债务催收业务的特点制定相应的管理规定，并将该业务委托给专业的债务催收机构，自己只需负责有效监督即可。如此，金融机构可以将更多的资源投入到其他核心业务之中。
其四，委外催收能够有效维护金融机构声誉及降低金融机构自身营运风险。一方面，对金融机构来说，市场与客户是金融机构的生命之所在，而催收在中国长期饱受官方和民间的偏见，是一种对抗性很强的活动，在当前消费者保护受到重视的情况之下，债权人与债务人“针锋相对”的沟通往往容易引发双方之间直接或间接的冲突，这使得债权人的社会形象受到严重的影响。因为从事催收不仅仅意味着需要跟债务人打交道,有时候为了调查获取恶意逃避债务的债务人信息,还需要跟债务人以外的第三方联系,而第三方可能涉及到银行的大客户,“客户是上帝”，若为实现一笔债权而得罪众多大客户与潜在的客户,实属得不偿失；故银行不愿通过自行催收影响与客户的良好关系及毁损自身声誉，甚至是整个社会的和谐。另一方面，实践中的债务催收行业因为没有法律的明确规定，因而处于法律的灰色地带，常常面临法律风险。如果由金融机构进行自行催收，容易使自己陷入风险之中，直接影响金融机构的营运效率和声誉。因此大多数金融机构愿意将债务催收的风险转移给专业的债务催收机构承担，通过分散风险和风险转移来有效降低自身的营运风险。
(三)诉讼救济成本高昂助长委外债务催收行业
诉讼救济的失灵是金融机构选择委外催收的又一重要原因。通常而言，金融机构若想通过诉讼挽回自己的债权，往往需要历经“三座大山”。首先是立案环节，尽管目前国内已经普遍实施立案登记制度，实现了所谓的“有诉必理，有案必立”，然而实践中并非如此。尤其是在信用卡债务方面，由于经济下行压力以及征信体系不完善等诸多方面的原因，如今信用卡债务的违约率居高不下，倘若金融机构全部将逾期的债务人起诉至法院，法院的案件必将堆积如山，成为难以负荷之痛。因此实践中，大部分的法院对于信用卡债务起诉采取置之不理的态度，这已经成为信用卡债务领域的潜规则。其次，即便这些小额的信贷债务通过了立案并进入审判环节，繁琐复杂的程序设置以及债务人的故意拖延，都会使金融机构实现债权成本高之又高，得不偿失。如果因为证据瑕疵或诉讼技巧运用失误，原本毫无疑问的案件事实可能受到不利裁判。最后便是令人惶恐的执行环节，有些债务人往往会想方设法转移和隐瞒个人财产，乱用程序异议权，躲避司法执行，从而又使诉讼救济的成本大大增高；有些债务人因不满诉讼结果干脆“破罐子破摔”，甚至引发“跑路潮”，造成了一定地域范围内熟人社会的瓦解和崩溃，或选择“拆东墙、补西墙”的方法，造成欠多家机构的贷款不能偿还，甚至走上“骗贷”“欺诈”“偷窃”等犯罪道路，造成更为严重的后果，甚至影响社会和谐。对于恶意逃废金融机构债务的债务人而言，通过审判获得“执行名义”往往会沦为“债权的象征”，无法真正实现。人们选择纠纷解决的态度是一种典型的实用主义逻辑：哪种方式对其更有效用、成本更低、更便利、更快捷，就会被选择。面对诉讼救济的失灵，金融机构无奈只能寻求更为快捷有效、成本更低的第三方债务催收机构，这对于以营利为目的的金融机构而言也无可厚非。
(四)律师事务所非诉催收服务无法高效维权
20世纪90年代，信用欠款纠纷主要是由律师事务所解决，因为当时国家连续出台相应的规章制度严厉打击民间讨债公司与私人侦探机构，且从人员素质方面来说，民间讨债公司无法与具有专业法科背景的律师相提并论。但经过一二十年的演变，消费者债务违约现象不断增多，导致金融机构不良消费贷款规模持续增长，律师事务所已难以满足大批量小金额的信用消费欠款处置需求，具体而言：
其一，律师事务所催收不便。信用消费欠款法律关系简单明了，但程序繁琐。律师作为具有深厚法学专业背景的高精尖人才，往往精力有限且有更复杂更专业的法律事务需要处理，此种法律关系简单的案件无法提高其专业水平，难以应对市场经济条件下高端法律业务的需要，长远来看不利于律师的职业发展。律师以催收标的的一定标准收取服务费，而个人不良信用消费欠款案件量大、单笔金额较小，律师通常更倾向接受以银行与小额贷款公司不良资产为主的额度较大的逾期账款，并且只通过法律程序解决相关债务纠纷。而对于一些互联网金融平台上的自然人小额借贷纠纷，他们通常只提供咨询指导服务。
其二，律师的专业技能难以契合不良信用消费欠款处置需求。传统律师事务所在处置大规模不良消费贷款方面不够专业，难以形成规模效应。规模庞大的小额不良信用消费欠款业务在处置上有特别需求，主要体现在：大规模流水线式的团队作业、丰富系统的法律知识及跨专业知识与催收手段和技能、有效的组织和管理。催收在专业方面的要求是跨学科、跨领域专业知识，催收业务的完成还需具备丰富的法学、经济学、管理学、心理学、社会学等一系列学科门类的复合型知识体系以及谈判技能，而律师主学的是诉讼技巧，运用的是诉讼或诉讼技能，未必能够应付持卡人纷繁复杂的拖欠贷款理由与套路。虽然律所在债权人权益保护方面有其自身的优势，通过诉讼和非诉讼的方式维护债权人利益，亦是其专长，但它毕竟承担着各种广泛的法律服务，作为非专业性机构，难以在债务催收上形成规模性效应。从社会运转效率角度来看，消费欠款法律关系简单，若由具有深厚法律专业背景的高脑力劳动者即律师来处理此等案件，不符合资源有效利用与最大化利用原则，极大限制了社会运作效率。
(五)催收机构自身优势助力催收行业蓬勃发展
第三方债务催收机构所从事的催收行为，是以债权请求权为基础，并可以通过代理、委托授权、债权转让等法律允许的方式，获得对债务人进行合法催收的权利。即使第三方债务催收机构未获得明确的法律地位，其催收行为也可归属于合法的私力救济行为，应受到法律的保护。换言之，第三方债务催收机构所从事的催收业务是在有合法依据的前提下从事法律允许的正当事务。相较前述两个法定催收主体和公力救济途径，实践证明，债务催收机构不仅是市场经济条件下债权人权益得到及时有效保护的现实需要，而且依法运作的债务催收机构亦有着自身及其他救济方式难能比拟和无可替代的显著优势：
一是催收效率高。债务催收机构拥有由专业人士组成的高素质的催收团队，既有多年从事信用调查的经验，也有丰富的催收管理经验，可以迅速判断债务的可回收性，并利用专业化的催收技巧和谈判经验与债务人进行良好的协调、沟通，能够在不损害债权人与债务人关系的基础上达到敦促债务人还款的目的。同时，专业催收机构拥有丰富的社会资源，能通过各种渠道获得债务人的详细信息，降低债务人的失联率。二是维权成本低。债务催收机构能够提供更为低廉的服务价格，降低委托机构的经营成本。三是操作风险小。专业债务催收服务机构通常具有一套专业催收策略和人员结构，能够有效控制催收中的法律风险。四是催收机构还能为银行等提供专业的技术支持，如简化银行的组织结构，降低管理成本，转移相关风险，增强组织灵活性，提高组织竞争力，等等。催收机构因具备更强大的业务承载能力、更专业的催收流程与作业技术、更成熟的催收经验与策略，因而回款效率更高，在解决小而不良欠款纠纷上有最好的效果。这些优势是债权人自身、公力救济及律师事务所、法律服务所等法律服务机构在债权人权益保护中所难能比拟，也无可替代的。而金融机构将巨额不良资产委托至专业的债务催收公司进行处置，是必然选择也是市场主流，更是化解金融风险、稳定金融秩序、维护金融安全不可或缺的重要途径。
概而言之，中国债务催收行业勃兴，客观上是消费信贷领域不良资产规模的极速扩张所导致的，同时也是因为金融机构自身的催收资源和能力有限，诉讼救济的成本过高、程序繁杂，律师事务所非诉催收服务无法适应高效维权途径，这些原因共同促使金融机构更加倾向于第三方债务催收机构。在多种因素的共同诱导下，中国债务催收行业步入了快速发展的轨道。
二、 挑战：中国债务催收行业的发展之困
中国消费信贷不良资产规模的迅速扩张，客观上导致了债务催收行业的迅速崛起，并已经成为金融产业链条中不可或缺的一环。这一行业在帮助金融机构消解不良资产、降低金融风险方面作出了重要贡献，尤其是对于那些长账龄且已核销的不良欠款而言，某种意义上也可算挽回国有资产流失了。此外，庞大的债务催收行业，也为政府贡献了巨额的税收。然而，相对于债务催收行业的极速发展，相应的法律规制和政策监管却显得颇为滞后，由此导致了债务催收行业陷入了“野蛮式”无序生长的发展困境，并使其成为极具社会争议的行业之一。
(一)催收行为异化引发社会舆论争议
债务履行本是维持经济社会正常运作的必要基础，债权人有权依法追索欠款，而债务人也有义务完成给付。只是债务履行必须遵守法律规范，倘若债权人或债务催收机构滥用其优势地位或经济力量，造成债务人的身体自由、隐私权、姓名权或名誉等相关权益受到侵害，法律必当难以容许。
在实践中，两个方面的原因导致了债务催收行为的异化和失范：其一，对于恶意不还欠款的债务人，对其造成的心理压力或恐惧越大，催收的效果也就越明显。因而，为达到敦促债务人还款的目的，催收人员势必对债务人施加相当的压力。其二，委外催收的获利来源与其绩效密切相关，金融机构通过定期评比各委外催收机构的催收绩效，以此作为继续委托的重要依据，这自然也让受委托的催收机构承受着来自金融机构的压力，这就使其更倾向于采取游走于法律边缘的不当催收作为。
这些试图对债务人形成生理上或心理上压力的催收行为，又可以划分为不法催收和不当催收两类。前者大多是使用暴力、胁迫、恐吓、妨害名誉或侵害隐私权等方式进行，不但造成债务人的心理压力，有时甚至演变成更为严重的刑事案件。不法催收案件中经常可见债务催收人员将债务人强行带至他处，或施以凌虐，迫使债务人家属筹措款项偿还欠款；或者不法恐吓债务人或其家属，如寄发恐吓信件威胁对其子女不利，或至债务人之住居处所、工作场所，喷洒油漆或于墙壁涂鸦、悬挂布条等散布欠债消息，欲对债务人施压，迫使债务人还款，然而这些行为已涉及违法，不但对债务人的人身自由、隐私造成伤害，也干扰了第三人的生活安宁。对于社会秩序影响更为强烈的可能还是属于游走于法律边缘、灰色地带的不当催收。不法催收与不当催收的主要差异在于，前者目前已有相关的法律规范，而后者则多属于行政机关的管制范围，至于是否属于“不法”亦或“不当”，往往需要就具体的个案分别考察。常见的不当催收行为主要有：催收员以不间断的电话轰炸骚扰债务人、催收员在催收交涉过程中有意透露子女的就读学校、配偶的工作地点，催收员在催收过程中跟踪尾随债务人等情形。
以上催收行为均是债务催收行为异化的实际表现，而这些行为的存在不仅侵害了债务人的基本权益，同时也有损整个债务催收行业的健康有序发展。更为严重的是，债务催收行为的异化已经造成一般民众的恐慌与关切，从而对金融机构的形象与声誉以及政府的公信力造成严重的打击。
(二)行业竞争失序导致行业畸形发展
当前，中国经济已经步入深刻调整“三期叠加”的新常态，经济下行压力逐步加大，由此导致商业银行不良贷款率已从2012年末的0.87%上升至2018年第四季度末的1.83%，不良贷款余额高达2.03万亿元。如此巨量规模的不良资产处置市场，为债务催收行业的发展提供了巨大的市场空间。据行业内部数据统计，目前中国从事债务催收的法人单位数量已有4000余家，专门从事债务催收的工作人员也有近30万人。
与此同时，由于目前中国缺乏债务催收行业的准入标准以及催收人员从业资格、催收行为规范等方面的规定，导致整个债务催收行业泥沙俱下、鱼龙混杂，竞争混乱。不同的债务催收机构在经营理念、管理方式、合规程度等方面差异较大，部分债务催收机构之间为了争夺和瓜分整个债务催收市场，常常互相诋毁同行，派出商业间谍探取催收机密，采用不正当措施打压竞争对手，甚至为了获得竞争优势不惜采取违法手段来提高催收效率。由于法律规制和行政监管的缺位，使得债务催收行业中的“害群之马”不断壮大，甚至有“劣币驱逐良币”的趋势，从而使不少合法规范的债务催收机构处于不利的竞争地位，甚至被市场所淘汰，最终造成整个行业的畸形发展。
(三)催收机构地位不清导致权义不明
长期以来，债务催收在中国是被明令禁止的，工商管理部门、公安部门曾在1988年、1993年和2000年先后出台相关规定，禁止以任何形式成立“催收公司”及其他类似企业。不过，由于中国市场经济的深入发展，债务催收行业逐渐成为金融产业链条中不可或缺的一部分，国家对于债务催收态度也逐渐宽松。不少地方政府开始允许企业将经营范围注册为“商账管理、银行信贷业务咨询、催收客户服务”等债务催收相关的业务。尽管部分依法合规的催收公司已经获得工商登记部门的营业许可，却远未得到市场、社会和民众的普遍认同，债务催收机构的市场地位和法律地位依然较为模糊，进而导致不少催收公司只能以“咨询公司”“资管管理公司”“金融科技公司”“互联网金融信息服务公司”“信用服务公司”之名而“匿名”存在。此外，由于受传统观念的影响，以及新闻媒体的片面报道，以致不少民众“谈催色变”，甚至将债务催收行业与黑道或暴力组织等同视之，使得不少合法规范的催收机构无辜承受社会歧视。此外，因债务催收机构的市场地位及法律地位尚不明确，间接导致其正当权利难以有效行使，也影响其义务的全面履行，这既不利于催收机构的正常执业，也不利于债务人的权益保障。
其实，从法律角度而言，作为债权人的金融机构与债务催收机构之间本质上属于委托代理的行为。即金融机构作为委托人，债务催收机构作为代理人(受托人)，债务催收机构实际上是以金融机构(委托人)的名义从事债务催收业务，其最终的法律效果则由委托人承担，其间具体的权利义务受委托代理合同的约束。这种委托代理关系又可以从三个方面加以理解：(1)债权委外催收的客体并非是整个债权，而是其权能之一的给付请求权。催收机构以债权人的名义，按照原合同的约定，向债务人要求履行还款义务；(2)不良欠款委外催收的客体并非给付请求权的让与，而是给付请求权的代行使。给付请求权作为债权的一种权能，并不能单独存在，必须与给付受领权、保护请求权与处分权能等三项权能共同构成完整意义上的债权；(3)给付请求权产生于清偿期到来之时，故催收机构在实际代为行使此项权能时，也必须等到清偿期届满之时。
鉴于金融机构委托第三方催收机构进行催收作业属于委托代理关系，作为委托人的金融机构不能以任何理由推卸因催收机构不法催收或不当催收对债务人所产生的损害赔偿责任。因此金融机构必须审慎选择债务催收机构，担负起监督债务催收机构作业的责任。另一方面，作为受托人的催收机构，也并非所有的行为责任均可以推诿于委托人，倘若催收机构以不法或不当的手段对债务人造成身体、人身自由或财产上的损失，亦必须担负起相关的刑事责任与民事责任。
总而言之，委外债务催收是以原始债权人与债务人签订的借款合同为催收客体。催收机构虽向委托人金融机构收取一定的委托费，但这个委托费不能以任何形式转嫁给债务人承担，亦即催收机构不得要求原合同以外的额外报偿；催收机构虽然是金融机构的代理人，但并非金融机构的正式职员，因而不能代表金融机构做原合同条款中没有的其他承诺。
以上便是债务催收关系中金融机构与催收机构各自的法律地位和权利义务，然而由于整个催收行业隐性生长，这一层基本的法律关系并未得以明晰。金融机构凭借其委托人的优势地位，往往没有承担委托代理关系中应当承担的责任，而债务催收机构因为社会认可度不高，而在委托代理关系中承担了过多的法律责任，其权利却并未得以明确。催收机构法律地位的不明朗以及权利义务关系的不明确是整个债务催收行业在发展过程中如履薄冰的关键所在。
(四)法律规制缺位影响行业健康发展
立法往往总是落后于实践的需要，在债务催收行业领域更是如此。与债务催收行业的迅速发展形成鲜明对比的是，目前针对该领域的专门法律规制几乎没有，立法者或者决策者甚至不了解该行业的存在和发展。因此，针对债务催收行业中的不法与不当催收行为，只能依靠现有的《刑法》《民法总则》《侵权责任法》《物权法》《治安管理处罚法》等法律规范加以规范。而这些法律规范，也只能对构成违法的债务催收行为加以规制，对那些介于法律灰色地带的不当催收行为则无能为力。另外，尽管银监会出台了《关于商业银行信用卡监督管理办法》《银行业金融机构外包管理指引》《银行业金融机构外包风险管理指引》等部门规章，但这些规章主要是针对金融机构在催收方面的行为准则作出的规定，对于债务催收机构和催收人员并无相应的规制效力。正是由于法律规制的缺位，导致债务催收行业中衍生出了许多严重的社会问题，并对整个债务催收行业和金融行业的良性发展造成负面影响。
而反观其他市场经济发达的国家或地区，均已针对债务催收中出现的各种问题制定了相应的债务催收行业法律法规，如美国的《公平债务催收作业法》(1977年)，英国的《消费信用法》(1974年)，日本的《债权管理回收业特别措置法》(1988年)，中国台湾地区的《金融机构办理应收债权作业委外处理要点》(2000年)和《金融机构债权催收作业委外最低标准化范例》(2013年)，香港地区的《个人信贷资料实务守则》(1998年)，等等通过以上立法，各国对于债务催收领域中的催收主体、监管机关、设立方式、规范方式、职业限制等均有了十分明确的法律规定(具体参见表2)。实践证明，以上国家或地区通过债务催收行业的专门立法，有效解决了债务催收行业发展混乱等诸多问题，为债务催收行业的健康发展提供了可靠的法制保障。
表2 美日英三国债务催收法制情况比较
三、 借鉴：美国债务催收行业的治理之策
美国建国虽然仅有300多年的历史，却已成为世界上最为发达的经济体，并建立了十分完善的信用经济和信用法律体系。而信用经济的发展是债务催收行业产生的前提。20世纪初，美国信用经济逐步发展壮大，第三方债务催收行业也由此诞生。尤其是1929年美国经济陷入大萧条之后，民众经济收入水平急剧下降，导致因信用透支而无力偿债的人数不断增长，美国债务催收行业由此逐渐发展壮大，进而成为信用经济的重要支撑。
根据2016年美国国际信用催收协会发布的《美国债务催收行业对国民经济影响的年度报告》可以知道，截至2016年第三季度，美国已经产生12.07万亿美元的消费信贷债务，其中6720亿美元属于已经逾期的消费信贷债务。另据2015年发布的《美国债务催收行业对国民经济影响的年度报告》，2014年美国的债务催收行业规模已达560亿美元。其中共有5000余家债务催收机构，专门从事债务催收行业的从业者约13万余人，而债权人则收回了近460亿美元的债务。
美国债务催收行业发展之初，由于法律法规不健全和行政监管不完善，同样引发了诸多行业乱象，如暴力、威胁、骚扰、侵犯、侮辱及欺诈等催收现象广泛存在，由此引发消费者合法权益受损、债务催收业公平竞争受损以及州际贸易受损等问题。有鉴于此，美国联邦政府从专门立法、行政监管、行业自律、职业教育等方面对债务催收行业进行了较为有效的治理。
(一)制定《公平债务催收作业法》
美国联邦政府为有效保护金融消费者的合法权益，促进债务催收行业公平竞争，规范债务催收行业健康有序发展，于1977年通过了世界上首部债务催收领域的专门立法——《公平债务催收作业法》(Fair Debt Collection Practice Act)。该法自1978年开始实施以来，历经八次修改，现行版本修订于2010年7月21日。
美国《公平债务催收作业法》的颁布是美国债务催收行业发展史上的里程碑。该法的主要内容包括：(1)立法目的；(2)债务催收的主体和客体；(3)债务催收机构及其执业人员的法定义务；(4)债务催收的禁止性行为；(5)债务人的法定权利；(6)债务催收行业的行政执法；(7)债务催收机构及执业人员的法律责任。通过对以上问题的明确规定，使美国债务催收行业法律规制有了充分的法律依据。该法的颁布和实施使美国债务催收行业步入了有序发展的快车道。
(二)设立美国国际信用催收协会
美国是极为重视行业自治的国家，其债务催收行业亦不例外。早在1939年美国即成立了债务催收行业的自律自治组织——美国国际信用催收协会。该协会旨在通过教育、宣传、服务，使其成员在信用催收行业获得成功和声誉，其价值定位为“领导、尊重、责任、诚信、服务、教育”。美国国际信用催收协会的成立对美国债务催收行业的自律监管发挥了重要作用，使其走上了健康发展的轨道。具体而言，美国国际信用催收协会在债务催收行业中主要扮演着五大角色：
(1)政策法律协调者。即汇集会员意见，代表会员推动和协调债务催收行业相关法律法规的制定和修改，这是美国国际信用催收协会的重要职能之一。美国国际信用催收协会内设有专门负责政策法律协调的部门——政治行动委员会，委员会办公室位于美国首都华盛顿，其重要职能就是负责政治宣传和游说美国国会参众两院及其议员，以此协调相关政策法律的制定和修改。与此同时，该委员会还负责与美国债务催收行业的政府监管部门，如金融消费者保护局的政策协调。
(2)教育培训服务者。向协会会员提供教育培训服务是美国国际信用催收协会的重点职能，协会内设教育培训部专门负责此项职能的实施。其职能发挥主要体现在以下几个方面：第一，专门开发债务催收行业的核心课程。无论是债务催收行业的入门者，或是公司管理层都有相应的培训课程，具体的核心课程有基本技能与技巧、内部合规与风险管理、债务催收疑难问题、数据安全与隐私保护、债务催收伦理守则等内容；第二，定期召开行业研讨会，邀请行业精英共同研讨行业热点问题；第三，提供认证教练服务。协会通过相应的考核机制，对行业内优秀专业的教育培训者提供“认证教练”服务，以便债务催收公司进行选择；第四，提供自主学习服务。协会通过网络在线课程的形式向从业人员提供自主学习服务。另外，接受协会的教育培训之后，能够有效帮助债务催收公司获取当地政府颁发的营业执照。
(3)自律合规监督者。美国国际信用催收协会内设有专门的合规监管部门，负责行业自律及合规的监督。为此，协会专门制定了《美国国际信用催收协会行为准则》(ACA International Code of Conduct)，以此规范债务催收人员的催收行为。债务催收公司要想成为美国信用催收协会的会员，前提条件就是签署同意遵守该行为准则，并承诺在发生不合规实践之后接受协会伦理委员会规则的处理。
(4)行业信息共享者。发布行业信息，分享行业资讯是美国信用催收协会的另一职能。其主要形式有：第一，出版专业的行业杂志。协会现出版有《催收者》杂志，该杂志已有75余年的历史，每月定期出版。杂志的主要内容就是分享行业最新动态、介绍优秀的债务催收公司和行业精英。第二，定期举行论坛和年会。协会会在每年的3月份和11月份分别举行春季论坛和秋季论坛，以此推动行业内的交流互动，实现信息资源共享。年会则主要定在每年的7月份，探讨法律政策、监管环境、新兴趋势、行业成就方面的内容。
(5)会员困境协助者。协会还有一项重要职能就是协助陷入困境的会员度过难关。一方面，协会会为会员提供商业保险、损失预防、风险防控方面的指导，以此避免会员陷入经营困境。另一方面，当会员陷入困境时，协会会为会员摆脱困境提供相应的指导和帮助。
(三)明确债务催收行业监管机构
美国联邦立法明确规定了债务催收行业的两个行政监管机构：美国联邦贸易委员会(FTC)和金融消费者保护局(CFPB)，这两个机构的核心目的在于保护金融消费者(债务人)的权益。根据美国《公平债务催收作业法》第814条的规定，该法的政府执法部门为美国联邦贸易委员会，只要违反了《公平债务催收作业法》就等同于违反了《美国联邦贸易委员会监管规则》，美国联邦贸易委员会可以做出相应的惩戒。针对债务催收行业中的不公平行为，联邦贸易委员会可以进行调查并与债务催收机构展开谈判协商，如若谈判不成，联邦贸易委员会还可以对此提起诉讼。而且相比于私人诉讼，联邦贸易委员会的起诉具有胜诉率高和不受法定赔偿数额限制的优势。
美国金融消费者保护局诞生于次贷危机之后美国颁布的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(俗称“华尔街法案”)。该法案致力于保护金融消费者、解决金融业系统性风险等问题，并专门成立了金融消费者保护局。根据该法案的规定，金融消费者保护局对《公平债务催收作业法》具有解释、修改和颁布新规则的权力。这一规则制定权可以有效解决《公平债务催收作业法》实施过程中因新技术带来的法律滞后问题，促进该法的实施和完善。金融消费者保护局主要负责接受债务催收方面的投诉，发布《公平债务催收作业法》实施报告，研讨议定新的债务催收法律规则，以及根据违法债务催收行为的严重程度作出处罚决定。此外，美国金融消费者保护局对于不公平的债务催收行为也有权提起诉讼。2016年11月，美国金融消费者保护局便与纽约总检察长合作，向联邦地方法院起诉布法罗地区一家从事违法债务催收业务的互联网债务催收机构。通过联邦贸易委员会与金融消费者保护局的有效衔接和配合，美国债务催收行业形成了较为有力的行政监管网络，使该行业能够在合法合规的环境下正常发展。
(四)完善催收人员从业培训体系
完善的催收人员从业培训体系是美国债务催收行业成熟的标志之一。美国债务催收执业人员的培训来源于多个方面，既有催收机构内部开展的从业培训，也有美国国际信用催收协会及各州分会举行的从业培训，还有金融消费者保护局定期发布的债务催收培训。因此可以说，美国已经建立了“政府—协会—机构”的多层次培训体系。另外，美国债务催收人员从业培训的内容、方式、时间等也较为多元。培训内容，主要是以沟通谈判和法律知识为主，同时也会进行债务催收职业伦理、社会心理学等方面的培训。培训方式，既有面对面的实体培训，也有开放的网络培训。在培训时间方面，美国债务催收机构会在从业人员入行之初提供不少于100小时的从业培训，并定期开展职业再教育。通过全面系统、丰富多元的从业培训，美国债务催收从业人员具有较好的执业素质和职业伦理，从而能够有效减少不公平债务催收行为发生的频率。
四、 出路：中国债务催收行业的发展之道
中国现代意义上的债务催收行业从诞生到现在不过20余年的历史，因而无可避免地会存在这样或那样的问题。“存在即合理”，作为经济社会发展中衍生出的新兴行业，无论是政府层面还是社会大众层面均应给予其相应的宽容。正如大禹治水“疏胜于堵”一样，决策者对于债务催收行业的发展决不能不分青红皂白地加以限制或打击，而应当多从正面加以引导和规制。尤其是在中国这样“谈催色变”的国度，更应理性客观地看待这一行业中存在的问题与困境。域外发达国家和地区的经验证明，债务催收行业并非无法驯服的“野兽”。如果能够从以下几个方面着手，中国债务催收行业亦能实现健康有序的发展。
(一)制定债务催收行业的专门法律
通过追溯发达国家的债务催收历史，我们发现，大多数国家和地区也经历了从粗暴的债务催收到立法规范的发展历程。债务催收行业之所以乱象丛生，归根结底是因为债务催收行业法律法规的短缺。针对这一现状，当务之急便是结合债务催收行业的发展实际和治理需要，并借鉴美国《公平债务催收作业法》、日本《债权管理回收业特别处置法》的先进经验，加快推动中国债务催收行业的专门立法。
在立法目的方面，应尽量站在债权人权益维护的需要和债务人免受不正当催收及不合理压力、催收机构及催收员应当享有正当执业权利及第三人免受不当骚扰等权益方面，在宪政原则之下，以基本权的核心价值理论为视角，做适当调整取得最适化平衡，达成债权人-债务人-催收机构-第三人之间的合理互动规范，同时还需引导和促进债务催收行业的良性竞争和有序发展。在立法规划方面，考虑到中国债务催收行业的困境急需通过一部法律来解决问题，我们建议中国催收行业立法分两步走：可以考虑根据《立法法》的规定，先行制定行政法规，待时机成熟再上升为一般法律，从而推动“催收法”的顶层设计。在立法模式方面，可以吸收借鉴美国“催收行为规范”及日本“催收行业规范”的立法模式，将“行业规范”与“行为规范”模式集于中国债务催收法律之中。在立法内容方面，应就债务催收行业的催收主体、催收客体、权利义务、行为规范、行业监管、法律责任等内容作出具体规定。尤其需要在立法之中明确债务催收机构在获取债务个人信息方面的权利与限度，这是债务催收行业目前面临的最大执业困境。
(二)设立行业管理协会促进行业自治
鉴于中国债务催收行业日益发展壮大，应当尽快设立债务催收行业协会，以此加强催收行业的自律自治，引领催收行业良序发展。以美国国际信用催收协会为例，其通过行使政策协调、教育培训、合规监管、信息共享等职能，使美国债务催收行业得以快速健康发展。通过设立中国债务催收行业协会，并赋予其制定行业规约的权力，就行业的准入标准、机构资质、行为准则、业务范围、自律管理等内容做出规定。行业协会还可以充分运用互联网和大数据等技术平台对债务催收行业进行监管，完善个人信息保护的原则、标准和方案，对信息数据来源、使用范围和安全保障等加以明确规定，禁止滥用和泄露个人隐私。行业协会还可考虑引入评级机制，支持评定等级为优秀的催收机构享有更多的执业权利，实现债务催收行业的优胜劣汰。
在推进行业自治自律方面，国内已有相应的行业组织进行了多次尝试。2017年3月，国内20余家知名债务催收机构拟在北京成立“中国消费信贷催收行业协会”，并讨论通过了《中国消费信贷催收机构行业自律公约》，旨在规范中国消费信贷催收机构的行为，保护债权人、债务人和催收机构的合法权益，建立和完善自我约束机制，加强自律管理和相互监督，促进行业的健康发展。遗憾的是，该行业协会因为种种原因最终未能成立，该公约也不了了之。同年7月，国内另外一批知名债务催收机构也共同宣告成立了“不良资产催收外包产业联盟”，并制定了《催收行业自律公约》，可最终也未实现联盟成立的初衷，收效平平。有鉴于此，该行业联盟于2019年3月在湖南长沙再次发起成立“中国信用清收协会”，力图通过强化行业自律自治，促使行业更加合法合规、健康发展。
目前，已有中国互联网金融协会在2018年发布了《互联网金融逾期债务催收自津公约(试行)》，这是目前债务催收行业第一部正式意义上的债务催收自律公约。不过由于其并非债务催收机构组成的行业协会制定的自律公约，且仅适用于互联网债务催收领域，因此还存在诸多方面的不足。加强行业自治与自律已经成为行业共识，不过由于民政部门迟迟不予登记成立催收行业协会，民间自发成立的行业协会往往因权威不足难以服众。因此，只有政府部门和催收机构协同发力，方能成立务实有效的行业协会，实现债务催收行业的自律监管。
(三)明确行政监管机构，加强行政监管
行政监管机构不明是导致债务催收行业无序发展的重要原因之一。目前，国家法律尚未明确规定债务催收行业的行政监管机构，因而形成监管不足和多头监管的局面。因此当务之急就是要明确债务催收行业的行政监管机构，使其承担规范行业竞争秩序、督查催收行为、接受民众投诉、制定行政处罚等职能。
鉴于债务催收较多涉及金融消费者的权益保护问题，因此可以考虑由中国人民银行内设的金融消费权益保护局及各省分行设立的金融消费权益保护处承担相应的监管职能，或者明确各级金融监管局为监管部门。此方案较符合金融消费权益保护局(处)的基本职能，既能有效节约机构设置成本，又与国际监管经验较为接轨。
(四)强化职业培训，提升从业人员素质
建立科学完备的催收人员职业培训体系是推动债务催收行业健康可持续发展的基本保障。目前，中国债务催收人员的职业培训主要由催收机构自行承担，而且大多存在培训时间较短、知识体系分散不全等问题，以致催收人员难以掌握全面系统的法律规范、金融知识及催收技术。因此，我们可以学习美国的债务催收执业培训体系，尽快建立科学完善的债务催收职业培训体系，丰富执业培训内容，系统开发催收教材，设立从业资格考试和职业认证，以此提升催收人员的从业素养和职业伦理，提高催收人员的职业化和专业化水平。
(五)充分发挥金融机构的监督管理功能
作为原始债权人的金融机构，在债务催收过程中应当承担相应的监督管理之责。而在现实中，金融机构在债务催收过程中更多只是扮演“甩手掌柜”的角色，疏于对债务催收机构催收作业的监管。显然，这有悖于金融机构与债务催收机构之间委托代理关系的基本法理，也有悖于金融机构与债务人之间借贷关系的基本法理。因此，促进债务催收行业的健康发展，也应充分发挥金融机构的监督管理功能。
事前的监督管理主要是在委外之前审慎选择债务催收机构，即应当选择已经主管机关核准的具有从事债务催收执业资质的债务催收机构，查看其财务状况、催收规范、内部考核机制、录音录像设备、保密设备等能否保证不侵犯债务人的相关权益。同时要避免选择那些高投诉率的债务催收公司，这是维护金融机构自身商誉、保持与客户良好关系的基本需要。事中的监管主要是债务催收机构在具体的作业过程中，金融机构应该定期或不定期展开催收品质考核或检查，或者开展债务催收机构之间的评比，以此保证和优化债务催收的质量和效率。事后监管主要是当债务催收中发生债务人投诉或涉及法律纠纷时，金融机构应当及时介入并作出相关应对措施，并建立专门的投诉数据库。
债是构成现代市场经济的基础。凡有信贷交易之处，必有债务违约之可能。债务催收行业作为不良资产领域的“清道夫”，其通过清理金融行业中的坏账和呆账，既能帮助债权人收回债权，又能帮助债务人挽回信用，已经成为金融市场中不可或缺的产业链条。突破债务催收行业“污名化”困境，实现其“阳光化”发展，关键还是需要债务催收机构能够加强自律监管，以协助经济上暂时限于困境的债务人实现“经济再生”为终极关怀。债务催收的目的并不在于将债务人逼向绝境，使无力偿债的债务人凭空解决问题，而是要让过度负债的债务人重拾信心，寻求“经济重生”进而还清债务。债务催收机构的功能也不应仅仅定位于催收，其还能作为调解人促使债权人与债务人达成还款协议、制定还款计划，甚至可以对债务人进行相应心理疏导、辅助就业，真正实现“以债务人为本”。当然，对于那些恶意逃废金融债务的债务人而言，法律决不能手软，应当对其施以严厉的信用惩戒。最后，债务催收行业的健康发展，离不开政府部门和社会大众心态的改变，只有正确认识债务催收行业的必要性和重要性，才能共同推动行业的健康、有序、阳光发展。
