有效应对突发公共卫生事件，对于保障人民群众生命健康安全乃至国家安全和社会稳定，均具有重要意义。1月31日，世界卫生组织（WHO）将新型冠状病毒宣布为“国际关注的突发公共卫生事件” （Public Health Emergency of International Concern，简称PHEIC）[1]，WHO此前曾先后5次宣布PHEIC，包括2019年非洲刚果(金)的埃博拉病毒、2016年的寨卡病毒、2014年西非埃博拉病毒、2014年脊灰野病毒、2009年的美国墨西哥甲型H1N1流感。PHEIC系WHO可发出的最高级别的警报，但其并不等于“疫区国”定性，更非意味着国内企业自此无法开展任何国际贸易活动。根据《国际卫生条例》（2005年5月23日签订生效）第1条之规定，PHEIC系指按本条例规定所确定的不同寻常的事件，即通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生危害，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施。WHO仅拥有对成员国提出建议的权利，而各成员国拥有其最终裁量权。即涉及到与旅游和贸易相关的限制，均非强制性。[2]但不能完全排除个别国家或者地区可能会对于来自于中国或者中国部分地区的运输工具、出口货物以及出入境人员等提出严格检疫等相关要求。美国国务院2月1日已宣布将驻华大使馆所有非紧急人员撤出，并且将暂停所有赴美签证的办理。对此，跨境企业应当根据自身国际贸易业务现状，重点针对供应链构成、安全库存管理、往来境内外经贸人员健康安全等方面开展风险评估，积极与境外供应商或者采购商进行良好沟通，共同寻求过渡时期的替代解决方案[3]。PHEIC伴生于全球一体化和信息多元化的发展，其根本目的在于让国际社会对受疫情影响地区进行财政、资源、医疗等方面的支持，同时确保疫情发展透明度。我国政府本着公开透明和负责任态度向有关各方及时通报疫情信息、分享病毒基因序列、医护人员感染或聚集性感染的详细信息。为此，应急信息管理既是PHEIC的应然要求，亦是有效控制并最终战胜疫情的关键环节。本文力求在应急信息管理法律规制方面提出初步性分析与探讨。

一应急信息管理规制借鉴

美国公共卫生建设已有200余年的历史，其在应对紧急公共卫生事件中积累了充分的经验。美国应急信息规制方面法律主要见于1994 年通过的《公共卫生服务法》、2006 年修订后的《公共卫生服务法》、2007 年制定《卫生执业人员的应急志愿者统一法案》等。在纵向层面，以“国家—州—地方”三级公共卫生部门为基本构架，且由于其联邦制的特点，三级公共部门之间协作并非紧密。应急事件始于地方，地方政府采取初始应对行动。惟事态发展超出区域应急能力，始由地方政府向州政府提出援助请求。在事件处理中，州政府帮助协调和整合资源，并提供给地方。惟突发事件超出州政府应对能力，州政府始负责向联邦政府发出帮助请求。[4]在横向层面上，美国突发公共卫生事件应对系统是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务、科研力量和第一现场应对人员(如消防员、救护人员) 等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作体系，其中信息管控规制具有突出关键意义。

NHII）。包括国家应急行动中心电子网络疾病监测报告预警系统（NEDSS）、大都市症状监测系统、临床公共卫生沟通系统等。国家、州、县政府三个层面收集和监控全国范围的疾病发病趋势和爆发数据。美国在抗击SARS的成绩主要得利于早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急信息整理。有效的监测体系是预防和控制的基础，为此，CDC建立28大类101个监测系统，为调查、干预突发公共卫生事件提供基线资料。美国启用健康信息网络系统，用来监控流行病爆发，评估卫生设施能力，现已形成了一个从太空到海底的完备的监测网络。美国还利用先进的专业技术和现代信息技术，对可能造成的灾害进行及时、准确的预测，发布警示信息，并逐步建立以地理信息系统（GIS）、遥感系统（RS）和全球卫星定位系统（GPS）为核心的“3S”预警系统[5]。

2、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统( The Laboratory

Response Net work, LRN)。全国公共卫生系统实验室自成体系，按联邦、州、基层三级，该系统专长于实用检验，在人员、设备、资金方面与大学临床实验室各有所长。全国上下互通有无，统一为应急现场调查服务，杜绝各自为政[6]。

3、现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统（The Epidemic IntelligenceServices, EIS）。建立一支精良的机动应急队伍和全国信息网络。此外，“9.11”事件后，还拨专款建立了一支流行病学专职队伍。

5、全国医药器械应急物品救援快速反应系统（The National Pharmaceutical Stockpile, NPS）。包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在12小时内为美国任一受灾区一次性提供50吨以上的应急医药和急救用品。

美国的突发公共卫生事件应急处置纵向横向信息管控、采集体系，以联邦、州、县（市） 三级为主导，同时将公共卫生、如能源、环境等系统有机关联。以全国公共卫生信息系统为核心的信息网络系统负责保障信息的及时、充足和有效，“全国医药器械应急物品救援快速反应系统”、“美国公共卫生系统实验室体系”、“流行病学调查小组”、“资金支持体系”、“城市医学应急网络系统”、 “全国健康教育系统”等有效覆盖。[7]在人、财、物资源信息方面的有效管控，有机整合了美国一整套应对突发公共卫生事件保障系统。

日本，现阶段亦在完备的基础设施建设和配备的基础上，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系。该体系主要由防灾通信网络和专用无线通信网构成，前者覆盖全国范围，纳入公共卫生领域应急监测，后者则主要是中央防灾无线网、消防防灾无线网以及防灾通信网所组成的卫生应急专用通信网络。此外，在处理危机时，无线射频识别技术、网络技术等现代通信技术以及救助机器人也得到广泛的应用。

加拿大在应对突发事件信息规制方面的法律主要有《加拿大危机准备法》、《加拿大危机法》。该两部法律对突发事件以及突发事件管理过程及相关信息管控立法、管理机构及其职能的进行了界定和分类。另外，在联邦层面还有《加拿大公共卫生机构法》，各级政府亦根据实际情况，制定了各自的减灾管理法规。

二我国应急信息管理规制

根据《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年）规定，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。新型冠状病毒肺炎疫情被确定为特别重大突发公共卫生事件，与2003年的“非典”疫情级别相同。

根据《传染病防治法》规定，国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作；县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作；各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作；医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。

关于信息法律规制，《突发事件应对法》规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：国家建立突发公共卫生事件应急决策指挥系统的信息、技术平台，承担突发公共卫生事件及相关信息收集、处理、分析、发布和传递等工作，采取分级负责的方式进行实施。要在充分利用现有资源的基础上建设医疗救治信息网络，实现卫生行政部门、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。

通过分析，不难看出我国在应急事信息法律规制方面明显存在过于原则，操作性缺乏，预案体系不完善，行动主体单一化，地域及行政部门条块分割、内容粗略机械，无快速、灵活式的应对程序[8]。同国外发达国家实践及日益严峻的应急信息管理要求相比，我国应急管理信息法律规制突显不完备性，急需进行针对性规制完善。本次新型冠状病毒爆发初始，疫情信息披露的欠缺，已使我们付出了沉重的代价。“这次疫情，其实各方面对我们的信息披露是不满意的，传染病有传染病防治法，要依法披露。作为地方政府，我获得信息之后，授权之后才能披露[9]”事实再次表明，统一、完整、真实应急信息管控法律体系之必要性和紧迫性。应进一步修订有关法规规章，包括出台详尽的实施办法，明确突发公共卫生事件的应急启动标准和程序等以及各级政府和各部门的信息管控职责权利等，使未来能够更加有效地应对诸如新型管状病这样颇具破坏性的PHEIC事件。

1、公共卫生事件信息直报规制。充分利用现有的公共卫生事件信息直报管理系统，统一疫情及事件信息的统计口径、报送标准、报送渠道和报送方式等，及时对统计信息数据进行有效核查和更新，加强对突发事件信息统计及报告的培训工作，并实现信息的相关各部门共享。同时加大国际及区域卫生应急信息共享力度，增强与WHO及其他国家的交流，积极参与应急联动机制，建设监测与防控信息共享网络。全国医院传染病监控信息、全国须申报疾病监控信息、食品传播疾病动态监控信息,应急药品储备监控信息、全球新发传染病监控信息等应为该规制之重点。

2、加强应急事件应急队伍专家、技术队伍、社会组织信息规制。一方面，加强多学科应急专家人员储备及应急专业技术队伍建设，将专家咨询与现场处置及医疗救治相结合，充分发挥应急队伍对突发公共卫生事件应急管理的支持和保障作用，重点关注基层应急队伍能力建设。另一方面，挖掘社会力量在应急应对中的重要作用，加强对社会组织的教育培训，在合法规定、有序管理的基础上，动员社会力量广泛参与[10]。

3、信息公开规制。有效的信息公开可以减少公众对突发事件的恐慌，调动社会应急积极性和主动性。主管部门应通过多种传播媒介，如电视广播、报纸等传统媒介及网络载体，及时发布疫情实时信息、突发公共卫生事件进展和应对措施，动员社会公众共同担负起应对突发公共卫生事件的责任，实现公共卫生事件防控的全过程信息公示。提高社会公众对公共卫生安全的认知意识和对公共卫生事件的正确对待。同时积极开展社会舆情监测[11]，信息的快速准确客观发布，多层次、多渠道收集应急管理信息反馈，重视吸纳公众社会的意见建议，进一步提升突发公共卫生事件的应急信息采集整理能力。相关卫生部门应定期和不定期通过线上和线下的方式向社会民众公布疫情和突发事件信息动态，在重特大卫生应急事件发生前后，政府部门建立的这种及时有效信息传播与发送机制，能够使人民群众对突发卫生事件提前进行有效心理准备和正确处置[12]。

4、公众报告与举报制度。设立公众的对抗权是各国应急立法的经验,《突发公共卫生事件应急条例》（2010 年）做了这方面的尝试。《条例》授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权, 要求有关机关公布统一的突发公共事件报告、举报电话, 并对举报突发公共事件有功的单位和个人予以奖励。任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。但实施细则有待加强。同时，媒体监督是应急信息管理的重要组成部分，媒体把政府的政策转换成公众的日常行为规则，既诠释了政府的政策，又引导了公众的行为，稳定了民心。

5、突发事件的科研、教育、培训保障以及应对技能的培训。提高国民预警意识、应对技能和防灾减灾能力为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众安全的突发事件，提供必要的知识、技术和设备供给，许多发达国家开展了广泛的科学研究与实验，并建立了多级实验室反应网络[13]。

6、信息国际通报规制。包括信息报告、通报、通知与发布制度。信息报告的对象是人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息发布的对象是公众和媒体。为使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。

应急信息法律规制旨在于，确立每一信息主体在直面紧急事件时的职责及行为规范，高效信息采集、反馈、整理、分析是有效遏制应急事件的前提。政府部门、医疗机构、防控机构、媒体、民众联动内环完成对疫情即时即地信息沟通和交流，使我国在突发卫生应急事件中的风险评估、预测和防控、遏制等方面能力进一步提升，建立“中央—省—地（市）—县”四级信息管制网络，建立开放、透明和及时的信息披露和沟通机制。PHEIC不仅是对一国政府能力的严峻挑战，更是对民众和社会整体能力的综合考验。公众的生命和财产安全是PHEIC应对最为核心的内容，而公众自身的危机防范意识和信息能力亦成为决定政府危机管理质量的重要因素。

在应对突发性事件方面，法律规制应当反映出合法性、或反映出成本收益、或反映出一定的政治伦理责任。[14]在全球一体化、经济一体化和信息一体化等高速发展背景下，各种日益频发的突发公共卫生事件必须做出足够信息管控规制和应对，建立高效完备的卫生应急信息管理体系和科学规范突发公共卫生事件处置工作，成为开展卫生应急能力建设的重要内容[15]。

“人类的历史也是疾病的历史”，人类在与自然灾害的较量中始使人类文明不断前进。人类文明每一次战胜应急与挑战，就又获得了更强有力的技术手段和社会组织方式。PHEIC对人类生命安全和社会经济发展构成了极大威胁，新型冠状病毒既是一场危机，也是一个契机。应该肯定，各级政府已经充分认识到了建设一个完善的突发公共卫生应急信息处理机制的必要性和紧迫性，并在实践操作层面进行了卓有成效的实践和探索。

PHEIC信息法律规制包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和现场应对人员诸如消防员、救护人员等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作信息管控系统。信息规制将为公共卫生事件在平时和应急状态下的处置发挥重要的助力作用，信息法律规制亦将最大程度提高我国公共卫生事件的处理效率，在部门之间、地区之间乃至国家之间发挥联动作用，最终遏制疫情，消除PHEIC。

　　【编者按】上海作为最早出现H7N9患者的地区，此次禽流感事件的爆发给这个城市上了一堂“测试”课，因为此前这个城市一直宣称要“瞄准国际领先的公共卫生体系建设方向，结合上海特大型城市的实际，进一步提升公共卫生服务体系”。H7N9事件发生后，有人批评上海在疫情爆发后的20多天后才公布感染信息，不过上海官方后来给出了业内的解释；与此同时，一个患H7N9四岁的小孩则是被上海市建立起来的公共卫生体系主动发现的，如今已康复出院。无论质疑或是赞扬，对于这个特大城市的疾病防控体系而言，“有则改之、无则加勉”总是一个好的方向。

　　自3月31日人感染禽流感病例首次被报告之后，伴随着接二连三的散发病例被有关部门公布，复旦大学附属儿科医院终于确认了一条令人欣慰的消息：上海被感染的4岁男童已经康复，情况良好。

　　“这是我们主动监测到的第一例人感染病例”，上海市疾控中心的人士4月9日告知本报，相对严密的监测体系和流行病学现场措施，使得该病例发现早，不仅及时治愈，也未造成任何不良影响。

　　这是十年前SARS疫情留下的珍贵遗产：公共卫生得到前所未有的重视；《传染病防治法》、《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律先后被修订；随着投入的加大，监测预警和应急网络实验室检测能力也迅速跟上，并在之后的禽流感防控中发挥了威力。

　　然而在SARS渐行渐远之后，大公共卫生观念仍然更多停留在口头上，公共卫生应急体系仍由卫生行政部门包揽，医疗、预防资源不能整合的状况也依然存在，健康教育和全民健康素质的提高，也仍未被列入重要议事日程。

　　正如公共卫生专家、已故的北京协和医学院公共卫生学院院长黄建始生前撰文指出的问题，或将继续成为公共卫生工作努力的方向。

　　而上海作为中国最大的城市，在公共卫生改革领域的路径恰是全国的缩影。

　　2003年的SARS，使包括上海在内中国第一次感受到公共卫生事件对社会的冲击。危机过后，应急管理能力成为政府管理体系中首先被整修的一块“短板”。

　　此后，无论是中央政府还是地方政府都加大了对卫生应急工作的支持，直接负责公共卫生的疾控体系无论在机构建设、设备配置，还是人员配备上，都有了质的飞跃。

　　上海也不例外，“我们中心整个2号楼在SARS期间开始建设、危机过后投用”，上海市疾控中心人士告诉本报，随着政府投入逐年增加，这幢楼里囊括了许多重要的病原微生物和理化等实验室，其检测设备已达到国内先进水平。

　　而与上海邻近的东部沿海地区某500万人口的地级市，卫生局疾控处的人士向记者证实，SARS以前当地每年向疾控中心的投入不到60万元，危机过后即翻一番达到120万元，此后逐年增加，现在已达180万元。

　　疾控系统有句戏言“财神跟着瘟神走”。知情人士透露，2003年SARS以后国家投入比较多，几乎所有疾控中心都在修房子，这是国债项目，由政府贷款。

　　投入增加直接改善了监测预警和应急网络实验室检测能力，对新发传染病和不明原因等疾病的监测和应对能力不断提高。

　　在良好的硬件平台上，吸取SARS期间的教训，按疾病种类分工负责、网络化协作、畅通信息传播等工作机制也得以建立起来。

　　事实上，SARS之后我国对疾病预防控制所作出的最大努力就是信息系统建设。当时中国疾控中心的分管副主任杨功焕带领疾控团队，2005年就建成了覆盖13亿人的网络直报系统。

　　从全国范围来看，目前县级以上疾预控机构突发公共卫生事件网络报告率100%，县级以上医疗机构网络报告率98%，乡镇卫生院和社区卫生服务中心网络报告率87%。

　　“如果发现可疑病例或感染事件，在向区级疾控中心报告的同时，样本通常几个小时就会送检到市疾控中心，向公众的信息发布也在科学准确的基础上，尽量争取第一时间公开化”，上海市疾控中心的人士对本报记者称。

　　在2012年卫生部的例行新闻发布会上，卫生部新闻发言人邓海华表示，经过近10年发展，中国初步建立了国家、省、地三级突发公共卫生事件信息决策指挥系统，组建了卫生部突发事件卫生应急专家咨询委员会和4大类27支国家级卫生应急队伍。建立了卫生应急组织协调、决策评估、信息报告、监测预警等工作机制，制定了流感大流行、鼠疫、自然灾害、核与辐射事故等突发事件卫生应急预案。

　　由SARS引发的对公共卫生的重视，也体现在2009年正式启动的新医改中：对基层医疗机构提出“六位一体”的功能定位，其中除了基本医疗和康复以外，预防、保健、健康教育、计划生育技术指导等四项任务均和公共卫生有关，作为日常工作，与公共卫生应急体系互为补充。

　　此外近十年来，中国先后修改了《传染病防治法》、《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律，这些法律在后来的传染病防治中作用开始显现。

　　在上海，由于财政收入较高，建立一个疾病预防控制体系或相对容易，所以一个直接结果是上海“传染病发病率连续多年稳定在历史较低水平。”

　　但在幅员辽阔的人口大国中国，要建立一个健全的疾病预防控制体系并非易事。“现实困难是地方政府埋不起单，再就是疾控部门特别是市县一级，人员冗杂”，时任中国疾控中心副主任杨功焕曾在2007年接受采访时表示。

　　随着SARS带来的切肤之痛渐被淡忘，上述问题更一再被忽略。前述东部沿海地区地级市卫生局疾控处的人士告诉记者，尽管过去十年大幅增加了投入，但按照国家制订的疾控中心设备配备标准，该市硬件上的资金缺口是800万元，这个数字比疾控中心4年所获的财政投入还要多。

　　软件方面就更不容乐观。“常常是买得起设备，买不起试剂，最后设备也成了摆设”，该人士说。

　　中国原有公共卫生体系的主体是卫生防疫站，后来演变为卫生监督所和疾控中心分设。以上海市疾控中心1998年11月在全国率先挂牌为标志，全国疾控体系逐步建立。但改革遗留下来的经费问题一直没有解决。

　　杨功焕未曾讳言，地方疾控中心要自己筹集很大部分的工作经费，比如为别人做检测、疫苗管理等。而在上海等一些疾控力量较强的城市，也会或多或少存在这种情况。

　　公共卫生体系的问题远不止于此。公共卫生专家、已故的北京协和医学院公共卫生学院院长黄建始生前撰文表示，如果把SARS那样的公共卫生事件比作一场战争，我们首先缺乏一个有力的指挥协调系统，医疗卫生体制中条块分割、部门封锁，使得资源无法整合。

　　杨功焕也曾表示，疾病预防控制体系是个多部门的工作，多部门协作本来就是困难的。虽然疾控体系本身的定位很清晰，但它要和医疗机构、农业部门等合作。

　　上海疾控中心的人士告诉本报记者，在具体的业务中，已和农委、基层医疗机构等建立了信息共享和联防联控机制。

　　杨功焕指出，国家在很多卫生问题上已经建立了协作机制，比如HIV，以及精神卫生领域、控烟领域、禽流感监控等方面也都协调得不错，但没有形成整体机制。她认为，应该建立一个长效的协调机制，这需要一个过程。

　　对于上海而言，2003年抗击“非典”以后，公共卫生体系建设到了时不我待的阶段，而上海也快速地进行了反应。

　　公开资料显示，上海市人民政府先后下发了《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(年)》和《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(年)》以及《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2011年-2013年)》。

　　这三个“三年计划”，有着不同的侧重，据本报了解，第一轮“三年计划”着重完善公共卫生机构硬件设施建设为主，第二轮“三年计划”则进一步出人才培养和学科建设、突出解决公共卫生领域的技术瓶颈问题、突出服务模式和方式的转变。

　　转眼到了2011年，上海方面发现，尽管经过了两轮“三年计划”的建设取得了不小进步，但上海方面仍指出上海市公共卫生体系发展尚不平衡，与人民群众日益增长的公共卫生服务需求以及上海特大型国际化城市发展对公共卫生安全保障的要求仍有差距，与达到国内一流、亚洲领先、国际先进的公共卫生服务能力的愿景目标仍有差距。

　　所以第三轮“三年计划”则主要致力于实现“疾病干预科学有效、健康管理自主普及、基本公共卫生服务优质均等”的总体目标。

　　据本报了解，新一轮上海公共卫生三年行动计划共有“技术平台和中心重点建设项目”、“公共卫生惠民服务项目”、“公共卫生服务能力和水平项目”、“公共卫生学科与人才项目”和“公共卫生管理与评估项目”五大类47个项目。

　　而在类似于H7N9等传染性疾病此次三年计划也有大量涉及，指出要建设市级病原微生物、化学物毒性检测平台，建设传染病的症状-疾病-病原体主动监测网络，进一步将传染病监测、预警“关口前移”。

　　官方数据显示，在前两轮的公共卫生体系建设中，总计投入建设资金达70多亿元。

　　不过，杨功焕此前就指出，地方疾控中心的工作受到三方面影响，一是同级地方政府经费不到位，二是人员超标，三是“创收”项目被禁止后，地方疾控中心的经费补充没有落实。对于上海而言，一定程度上而言，或也不例外。