参加社保有年龄限制吗？

　　问：我听说参加社保有年龄限制，这是真的吗？如果参加了社保，倒时怎么领取呢，具体需要每年缴纳多少钱，应该缴纳多长时间，等领取社保金时可以领到多少钱呢。

　　1.有年龄限制:45岁时,不允许首次参加社保

　　3.计算公式:个人帐户总额/120+退休当年全省工资平均化指数

　　4.应该缴纳15年

　　5.若缴纳不足15年,则达退休年龄时,一次性支取。

　　今年是全国社保基金成立15周年。针对基金保值增值的一系列问题，全国社保基金理事会理事长谢旭人近日接受了记者的专访。

　　成立以来投资收益跑赢CPI涨幅

　　记者：今年，全国社会保障基金成立15周年，基金的总规模与投资收益情况如何？

　　谢旭人：2000年8月，为筹集和积累社会保障资金，进一步完善社会保障体系，经党中央批准，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并设立“”，负责管理运营全国社保基金。

　　截至2014年末，全国社保基金会管理的资产总额15290亿元。自成立至2014年末，基金累计投资收益额5580亿元，年均投资收益率8.36%，超过同期CPI涨幅（2.42%）5.94个百分点。

　　全国社保基金由全国社保基金会管理运营，可投资配置于经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产，可以在中国境内市场和境外市场投资运营。而各种社会保险基金则由各地社会保险经办机构管理，按社会保险险种分别建账，通过预算实现收支平衡。目前，社会保险基金必须存入财政专户，投资运营范围和领域受到严格限制。

　　山东千亿地方养老金加入委托投资行列

　　记者：目前，分散在地方的基本养老保险投资运营问题非常受关注，全国社保基金会已受托管理了广东省1000亿元基本养老保险基金结余资金，收益怎样？这一委托投资运营模式是否会拓展？

　　谢旭人：2012年经国务院批准，全国社保基金会与广东省人民政府签订合约，受托投资管理广东省部分企业职工基本养老保险基金结余资金1000亿元，该委托资金并入全国社保基金统一运营。2014年，受托管理的广东委托资金委托期限从2年延长至5年。

　　经过积极努力，广东省委托资金的投资运营取得了较好业绩。2014年末，广东委托资金权益1054亿元。自受托投资以来至2014年末，广东省委托资金累计投资收益约177亿元，较好地实现了保值增值目标。

　　境外投资已涵盖全球主要市场和区域

　　记者：随着中国资金“走出去”战略实施，全国社保基金境外投资规模有多大？主要投到哪些市场？

　　谢旭人：2006年颁布的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》中，对全国社保基金境外投资的范围、方式等作了明确规定。根据该规定，全国社保基金主要通过委托境外管理人的方式投资于公开市场的股票、债券等产品。

　　2006年11月，全国社保基金会通过公开招标选聘了一批境外委托投资管理人，正式开始了境外投资。截至2014年底，境外委托投资规模约142亿美元，涵盖了全球主要的市场和区域。

　　进一步加强基金投资科学精细管理

　　记者：今年4月1日，国务院常务会议决定适当扩大全国社保基金投资范围，基金理事会将如何确保基金安全实现保值增值？

　　谢旭人：此次国务院常务会议决定，适当扩大全国社保基金投资范围：将基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%；将基金直接股权投资的范围，从中央管理企业的改制或改革试点项目，扩大到中央企业及其一级子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业，包括优质民营企业；将基金的信托贷款投资比例上限由5%提高至10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度；允许基金按规定在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理。

　　全国社保基金会将进一步加强基金投资科学精细管理，依法审慎合规运营，努力提高投资收益，切实防范风险，确保基金安全实现保值增值。

　　提出“京津冀一体化”的设想，有一段时间了。虽然媒体上常有报道，譬如说有关专家披露，京津冀一体化发展规划整体方案会在某个时点出台。但是，至今还是“只听楼梯响，不见人下来”。2015年两会召开时，又有媒体报道，从天津代表团和河北代表团传出消息，京津冀协同发展规划纲要已经编制完成，审定通过后将很快出台。报道中披露，相关的规划有的已经落实到“细则”这一层面，包括交通一体化细则、环保一体化细则和产业一体化细则；据说还确定了“时间进程表”。

　　然而，以上媒体披露的信息，与曾经炒得很热的教育、医疗等领域的京津冀一体化，似乎均无直接的联系。按我们熟知的“经济基础决定上层建筑”的理论，先完成交通、环保和产业的一体化布局，是可以理解的。属于上层建筑的教育、医疗领域，在发展过程中略显滞后，也符合规律。因为只有交通便利了，经济融合了，环保落实了，进一步考虑教育和医疗等领域的一体化才会有坚实的基础。

　　在这样的现实背景下，要单独讨论医疗资源的京津冀一体化如何布局，确实有相当的难度。不过，既然说到难，那就从困难和问题着手。因为回避困难和问题谈理想，常常会不接地气。

　　首先，从京津冀二市一省的医疗资源配置看，北京自不待说，天津也实力超群，就是河北其实在全国也属上乘。如今的医院，都有自己的利益考量，总希望自己能够保有和维持一个稳定的客户群体，而且规模越大越好。对于政府机构，现在考核也很严，各级政府都要自己的政绩。所以，公立医疗机构和医疗行政机构，对于病人异地就医和医保资金外流，实际上是非常在乎的。这些问题，会不会造成京津冀三个行政区域间的体制性障碍？而且在医疗保障体制不变的前提条件下，体质性障碍实际上是否是难以克服的？

　　其次，医疗服务实际上是人对人的服务。所以，在医疗服务机构中，人的因素，即医护人员的因素，其实是第一位的。以此为前提，想简单地用搬迁医院的方式来平衡分布不均的医疗资源，恐怕也是困难重重的。现在的人力资源配置，即使对专业人员，也至少是行政配置和市场配置并行的。医院的搬迁不是设施设备的搬迁，医护人员流失了，医院的搬迁就是空话。

　　前段时间，曾提出关于医疗资源布局的一个新的设想，即打破按行政区划层级部署医疗服务机构的固有惯习，同时也消除医疗服务机构的所有制界限（无论公立民营），而代之以根据实际需要和医疗服务本身的发展规律来对医疗资源进行适当重组的思路。窃以为，这可能会对建立京津冀一体化的医疗服务体系有一点帮助。

　　医疗资源的现实分布，自有其的历史原因。几十年甚至上百年的传承，才形成了如今的大格局，轻易改动谈何容易？何况，在当今世上，医疗资源总是稀缺资源。此处所说的医疗资源稀缺，不仅是指建设一个高等级医院所需的场地和设施设备等硬件投入的昂贵，更是指高素质的医护人员的短缺，还要考虑长期以来形成的医院内部管理机制的独特性和可持续性。在如今医疗服务体制下，高素质的医护人员向一些名牌医院集中，恐怕有其本身的客观规律性。如果用行政手段来进行干预，使之在地域上均衡化或均等化，可能对医疗服务的发展和医疗技术的提升并不利。将一个名牌医院搬迁了，甚至拆解了，最大的风险是：这个医院的名牌效应，很有可能也就随之被削弱乃至被解构了。

　　根据以上的分析，制定相应的对策或许需要设定两个基本原则，即既要尊重已经形成的医疗资源分布格局的历史传承，又要进一步使之在服务的地域和人群方面有相对的公平性和合理性。乍一看，这两个原则似乎造就的是一个两难的议题，但其实可以考虑以一种相反相成的策略来达到相反相成的目标。能够同时符合这两个原则的相应对策，可以用改革中常说的一句“准套话”来表达，这就是“盘活存量，发展增量”。

　　历史分布格局下的医疗资源，可以被看作存量。相应的对策，不是改变，尤其不能用行政手段去改变，而是“盘活”。在这里，盘活的主要意思应该是充分挖掘潜力，主要是挖掘医护人员的潜力。

　　显而易见，医院的硬件是不能随便挪动的；但人是活的，而且据说越挪越活。关键在于怎么挪？现在政策上允许医护人员多点执业，但是，如果如何“多点”任由医护人员个人决定，那恐怕也是会乱了套的。所以，对于医护人员的“挪”，还是要有一定的规则，包括要走一定的程序。

　　光有存量，显然还是不够，因为现实中的这点存量本来就不敷使用，而挖潜的空间也不是太大。对于这一点，在各种媒体上可以经常看到医生护士的吐槽。所以，一定要发展增量，同时使存量向增量中渗透，最终融合，以此来挖掘存量的潜力。然而，还有一个问题：增量在哪里？从现在的形势看，可以说可能主要在民营医院。

　　政府投资办公立医院，有两个缺陷。因为政府的医疗服务体系的布局，常常是根据行政区划而不是根据实际需要来部署的；而且在这样的布局中，任何一个层级办的医院，哪怕是社区医院，一个模式，都得是综合医院，不然在编制上就可能会“吃亏”。这样的惯习，一时半会还真扳不过来。民营医院，一般来说，对市场需求更为敏感，有可能在按行政区划布局的公立医院体系的疏漏处，扮演“拾遗补阙”的角色，以寻找自己生存和发展的空间。

　　根据国际经验，按实际需要建构的医疗服务体系是由三个层次构成的。第一层次是综合医院或专科医院，病人在这里首先进行检查和诊断，然后是治疗或手术。但在这一层面的时间并不长。有专家介绍，譬如在美国，这一阶段平均才7天。然后，病人会带着医嘱转移到康复医院，到那里进行休养和康复，得到悉心的护理直到痊愈出院。还有一个层面是为那些已经没有可能治愈的病人准备的，那就是长期照护的服务机构。

　　按以上的分析，京津冀地区的大医院，包括综合医院和专科医院，都可以通过并购、合作或联营等方式，建立起上述的医疗—康复—长期照护体系。通过这样“医疗服务链”，达到使医疗服务布局均衡化或均等化的目标。

　　一个病人，可以首先到在特大城市（譬如北京、天津）或大中城市（譬如石家庄、唐山等）的综合医院或专科医院——那里集合了京津冀地区最好的医护人员和配备了最好的硬件设备——进行检查和诊断，然后是治疗或手术，这一阶段平均时间为7天。然后转入设在离家尽可能近的康复医院——医护人员和硬件设备毋需最好，只需合格——进行休养和康复，得到悉心的护理直到痊愈出院，或者在离家尽可能近的长期照护机构得到护理和生活照料。在新体制中，医护人员，无论高级、中级或低级，都能人尽其才；硬件设施，也都能物尽其用。

　　在这个医疗—康复—长期照护体系中，康复医院的所有制可以是公立的、也可以是民营的，也可以是最时髦的“混合所有制”。但目前可能会以民营医院为主，因为公立医院，哪怕层级再低，也许一时还不具备这样的“觉悟”。当然，政府医疗行政部门的规划和引导也很重要。有了这样的新体制，医护人员的内部流动和多点执业也就容易规范了。

　　最后，要建成这样的医疗—康复—长期照护体系，京津冀之间的医疗保险制度就不能各自为政，而要融为一体。当然，这需要时间，慢慢改变，一蹴而就是不现实的。问题还是要充分考虑各利益相关方的实际利益，要以共赢的体制和机制来诱导，而最忌讳的则是生硬的行政干预。

唐均：一刀切的延迟退休后果堪忧

　　当今，讲到深化改革，最时尚的概念非“顶层设计”莫属。但是，要做顶层设计，设计者必须摆脱一切利益纠葛，真正攀登到顶层去观察和思考问题。遗憾的是，有些官员和专家，常常是“未当登绝顶”，便已经在咋咋呼呼地“一览群山小”了。差不多争论了8年之久的“延迟退休”，就是这样陷入了困境。

　　声明一下，这里所说的“延迟退休”，俗称“延退”，是指 “一刀切”地对所有的劳动者延迟退休年龄或延迟领取养老金年龄，这是必须要反对的；而“弹性的”或称“柔性的”可选择的延退，即劳动者和用人单位之间你需我要、你情我愿的延迟退休，应该是可以接受的。还需要说明的是，传说中的隔几年延一年的“渐进式延退”，本质上属于前者，亦是在必须反对之列。反对的理由如下：

　　1．对于老龄化进程和后果判断的误区

　　坚持延退的官员和专家，通常持两个理由：一曰形势紧迫，一曰国际趋势。所谓形势紧迫，无非是说中国的老龄化进程正在加速。要说明的是，中国社会在2000年进入了老龄化社会。到2014年，中国的老年人口达到了2.1亿，占总人口的比重是15.5%。毫无疑问，中国老年人口的绝对数是世界第一，这是因为中国的人口规模世界第一决定的。但是，就老龄化的程度而言，中国目前还处于轻度老龄化时期。如果中国不放开计划生育，总和生育率不变，到2025年左右，老年人比重会超过20%，进入中度老龄化阶段。再到2050年前后，老年人比重会超过30%，进入重度老龄化；最终攀上33%而登顶。从世界各国的老龄化发展趋势看，33%上下是老龄化高峰的平均值，并非如坊间流传，中国的老龄化将是世界之最。

　　改革开放30多年，中国的经济规模已经稳居世界第二。2014年的人均GDP也已达到7485美元，跻身于“上中等收入国家”的行列，而且可能在2025年左右超过12000美元而迈入“高收入国家”行列。所以说，中国的问题已经不是“未富先老”，而是“未筹先老”，最主要的问题在于社会分配。

　　另一个误区是，人口老龄化造成的社会问题，主要是劳动力缺乏，影响经济发展，而不是老年人太多，负担太重。中国目前正处于劳动力规模的巅峰期，16—59岁的劳动力有9亿多。有人说中国的“人口红利”已经没有了，这不是事实。现在中国的劳动力总量刚过顶峰，每年在以大约300万的速度减少。300万看上去很多，但比起9亿，仅仅是0.33%。目前东部地区闹“民工荒”，主要原因是地方政府政策失当，加上农民工“用脚投票”造成的。

　　更要说明的是，即使到老龄化的最高峰，中国仍然有7亿多劳动力。就人力资源数量的绝对数同相应的经济规模和适当的消费需求相比较，中国不会缺乏劳动力。如果中国转变经济增长方式很成功，劳动力就还会有剩余甚至大量剩余，所以就业问题才是中国今后发展的第一大问题。另外，还应该考虑，中国的劳动力绝对数量不少，但年龄结构上会逐渐偏大，如果采取延退，只会加大这种劣势。

　　在市场经济条件下，如果把老年人的需要看成是潜在的消费增长，那就有可能将其转变成内需增长和就业增长的大好机会。但现在流行的说法是几个人养几个人，这是把自己框在“保险”的思维模式里打小算盘。简单地举一个例子，两个四口之家，夫妻俩加一个老人、一个小孩。但一个家庭的主要劳动力能挣钱，另一个家庭却不会挣钱，同样是夫妻俩养着一老一小，他们的生活水平能一样吗？所以，决定因素不是几个人养几个人，而是挣钱的能力。从宏观的层面看，是劳动生产率。

　　如果只在“几个人养几个人”的“保险思维”框框里算计收多少，发多少，那除了让老百姓少领养老金（譬如延退），是再也找不到出路的。现在政界和学界热衷的“延迟退休”，直接目标就是让老年人少领几年养老金，据说可以一年减少200亿元的支出（少发160亿元，多收40亿元），这实在解决不了什么问题。因为中国的财政收入2014年已经将近14万亿元，200个亿只占0.14%。就算增加十倍，节约2000个亿，也只占1.4%。现实情况是，若为区区几千亿乃至几百亿的“节约”，得罪的是至少6—7亿的劳动者，这笔政治账应该怎样算？

　　真正的顶层设计至少要从社会分配的角度去看问题，其实决定一个人进入老年后能够得到多少养老金的决定性的因素是：这个国家或地区能够生产出多少物质财富，以及这些财富将怎么分配。社会保险只是分配的手段之一，并不是唯一。

　　现在国际上已经将社会保障的概念拓宽为社会保护，用于民生保障的手段更强调社会转移和社会服务。2012年，国际劳工大会通过了《国家社会保护底线建议书》，其中提到，实现社会保护要更多地用“社会转移”和“社会服务”的手段。从上个世纪90年代开始，社会保险就已经不再被认为是唯一的手段了。实际上，要用社会保险手段来大一统地解决中国的养老问题，几乎是办不到的。可惜中国的政界和学界都没有关注这种真正的国际趋势的变化，甚至有意无意地集体无意识。

　　2．所谓国际大趋势也是一种明显的误判

　　关于延退，一些官员和专家讲的最多的理由是“国际大趋势”，其实这也是一种误判。从国际经验看，应对老龄化的策略是多种多样的。常见的有鼓励生育、接收移民，当然也包括延迟退休。但是延迟退休的目的，是为了充分利用本国的人力资源，并不在于少发养老金。网上流传一段法国国家银行行长的说法：“我们的真实目的是为了增加劳动力供应，提高劳动参与率，但是社会公众误认为我们是为了减少养老金的支出”。发达国家延退，定期领取的养老金金额，常常是早退的少领，晚退的多领。若从开始领取养老金算到平均预期寿命，早退和晚退领取的养老金总数是差不多的，甚至晚退的领得更多。

　　目前欧洲国家延退，是在极端的时期采取的极端措施。因为遭遇经济危机，不得不紧缩公共支出，紧缩政策中也包括了延迟退休。这好比上个世纪60年代“三年自然灾害”之后中国采取日常生活用品凭票证供应的政策，又好比前苏联分裂后经济上的“休克疗法”。中国的经济增长近年来是遇到一些困难，但绝没有惨到如此地步，为什么要把别的国家用来应急救命的“虎狼之药”拿来当作补药吃？

　　如果真正担心中国老龄化会导致劳动力缺乏，那相应的对策应该是放开计划生育。欧洲国家，如法国，在19世纪60年代就开始进入老龄化社会，但到现在老龄化程度仍然只有24%。行之有效的措施就是接纳移民和鼓励生育。白人生育能力不强，但移民的有色人种生育能力强，所以大大延缓了老龄化的进程。

　　对于中国而言，大规模接收国外移民是不可能的。只有适当放开计划生育，这可能是延缓老龄化进程的有效措施。古话说，20年后又是一条好汉。2015年生的孩子，到2035—2040年间便是20—25岁，正好在中国社会接近老龄化高峰时加入劳动力的队伍。目前采取的单独生二胎的措施，效果依然不理想，还应考虑再进一步放开计划生育，这才是延缓老龄化进程和解决劳动力不足的根本之道。当然，这样做会给中国的未来增加就业压力，所以应该对此进行深入的研究后再决定取舍，但这与延迟退休毫无关联。

　　3．一刀切延迟退休对年轻人就业的负面影响

　　如前所述，中国社会在未来一段时间里最大的社会问题仍将是就业问题，采取延退政策受影响最大的无疑是年轻人就业。按人社部历来的统计数据，每年的新生劳动力是2000—2200万人，这几年光大学应届毕业生就有700万之多，而每年新增的劳动岗位却只有1000多万个，其中还有300万属于自然更替，一般理解就是退休腾出来的岗位。虽然2012年以来新增劳动力有所下降，创造的就业岗位有所增加，2014年达到1300万个，但供求之间仍有较大差距。显而易见，从宏观上看，若延迟退休，肯定会对年轻人就业产生不利影响。

　　回顾历史，上个世纪90年代国有企业的下岗分流以及其后转制并轨，从某种意义上说，就是让中年以上的“固定职工”退出工作岗位，而顶替他们的是来自中小城市和农村的“合同制”的青年职工。年轻人有工可打，有钱可赚，既造就了东部沿海地区的一片繁荣，也在逐渐改变中国的社会结构，工业化、城镇化大幅度地向前推进，这才是国企改革带来的真正“红利”（亦即所谓“人口红利”）。但这“红利”，却是以牺牲了一代人的切身利益为代价换来的。

　　若论国际趋势，有媒体列出了世界上一些国家的法定退休年龄，显而易见，其中积极采取延退措施的大部分是欧盟和欧元区国家。在已经被视为“大大好转”的2014年，欧盟和欧元区10月份的失业率分别为11.5%和10.0%，失业总人数分别为2441万人和1840万人，在欧盟成员国中，希腊的失业率最高，为25.9%；其次是西班牙，失业率为24.0%。更令人吃惊的是，欧盟和欧元区25岁以下的青年失业率要远高于平均水平，差不多要高出一倍，欧盟为21.6%，欧元区为23.5%，青年失业人数分别为498万人和336万人。欧盟成员国中，西班牙、希腊、意大利的青年失业率最高，分别达到53.8%、49.3%、43.3%。当然，造成青年失业率高的因素很多也很复杂，但这里面没有延迟退休年龄的“贡献”吗？

　　年轻人失业率高以及年轻人对未来的发展前景感到迷茫，是当今世界的心腹大患。现在欧洲的年轻人跑去投奔ISIS的不在少数，光英国据说就有500多人。再看看在一些国家和地区发生的“颜色革命”，其中最激进的也是那些涉世不深的年轻人。对此切莫等闲视之。

　　4．一刀切延迟退休对中国社会的现实影响

　　与发达国家相比，在中国采取延退政策负面影响会更大。一般而言，对于延退，白领阶层相对比较容易接受，而蓝领工人则恰恰相反。发达国家是以白领为主的社会，能占到劳动者总数的60—70%，而中国70%以上的劳动者却是蓝领工人。中国的蓝领工人，男性到了50岁以上，女性到了40岁以上，在单位就不受待见了，极有可能被辞退。而一旦被辞退，再找一份稳定的工作就很困难了。如前所述，按某些官员和专家的如意算盘，被延退的劳动者不但不能按原先的国家承诺到点领取养老金，反而被要求在被延退的时间段再缴养老保险费。在这样的现实背景下，用脚趾头想想，被延退的劳动者会作出怎样的反应？

　　有人会说，政府可以出政策，甚至立法，让单位不得辞退老职工。但你再想想一想，上个世纪90年代的那场“下岗分流”以及本世纪初的“转制并轨”，革的不就是“冗员”的命。谁是冗员？其中大多数不就是年龄偏大的职工吗？现在又要开倒车，那以前的冗员岂不冤死了。

　　还有10年前被“下岗分流”的40、50人员，现在正到了50、60，该领养老金了。一旦有了养老金，收入就稳定了，甚至比打零工、吃低保还能高出一些。他们已经苦等苦熬了10年，不就是等着这一天？现在突然说政策变了，即使只差一年，想想他们能接受吗？

　　另外，“六普”公布的数据中，中国人的平均预期寿命现在是74.83岁，但世界卫生组织公布的健康预期寿命，中国人只有65岁。也就是说，按平均值，中国到了65岁以后就不健康了。在中国讲平均值，常常是偏态分布，是60—70%的人在平均线以下。

　　因此，在中国的现实状况下，就是白领人士，也有相当多不接受延退。有外科医生说，到60岁以上还上手术室开刀，我肯定受不了；有中小学教师说，到了50多岁还当班主任，我肯定受不了。可能有人说，动不了手术，当不了班主任，组织上可以照顾。可是，在竞争激烈甚至过度竞争的社会中，动不了手术的外科医生，当不了班主任的中小学教师，在单位里的处境是可想而知的。

　　除了延迟退休对劳动者个人的影响之外，还应该考虑延退对整个社会的影响。有舆论宣传，中国的“大妈”50岁就开始拿着退休金去跳广场舞了。若是实事求是地看大妈的生活方式，恐怕她们退休后的第一要务是帮着儿女带孩子。中国零到三岁的婴幼儿是没有任何公共服务的，所以大妈们的退休时间甚至会决定儿女生孩子的时间。如果将她们的退休时间延迟，肯定会影响她们儿女的生育计划。再说，因为中国人的平均健康预期寿命只有65岁，但这正是现在延退的目标。当退休年龄一再延迟，恐怕老人已然无力带孩子，这同样对中国老龄化进程是个负能量。再说，因为中国庞大的老龄人口，我们希望其中80—90%居家养老，这种养老方式的社会基础就是“年轻老人”来服侍照料“老老人”。同样，当退休年龄一再延迟，这个政策设想的基础也就被掏空了。

　　5．渐进式延退是“温水煮青蛙”

　　目前在关于延退的争论中，所说的“弹性退休”其实有两种：一种是指有些专门人才，单位需要，劳动者又愿意，于是双方签订协议，延迟退休。但这样的制度安排，其目的是“让受教育程度较高的劳动者增加劳动时间”，并不能达到减少退休金支出的目标。上海市早已实行类似的制度，称为“柔性延退”。但自2010年试行这项改革以来，据媒体报道，签约“柔退”的劳动者为数仅以千计。

　　近年来，有官员和专家把“每年只延迟几个月或者每几年推迟一年”的政策设计也称之为“弹性退休”，把问题混淆了。这种政策设计，其实是一种“温水煮青蛙”的策略，政策设计者希望这样能够减轻被延退者的负面感受，但这可能只是一厢情愿。

　　就以每三年延迟一年的设想为例，譬如2018年延迟到61岁，2021年延迟到62岁，设计者主观认为2021年被延迟退休年龄的劳动者会以61岁为标准，认为自己仅仅被延迟一年；但实际上被延退者更有可能仍以60岁为参照标准，认为自己实际上就是被延迟了两年。尤其是延退是以不但领不到养老金，反而要继续交养老保险费为背景的。同时，被延退者还有可能正处于找不到工作的困境中。如果有点同理心和同情心，设身处地地想想，他们会有什么样的心情？请不要把劳动者的智商等同于冷血动物青蛙。

　　退一万步说，我的预测不准，在未来，譬如到21世纪30—50年代中国真的缺乏劳动力了。那么，到那时再延退也完全来得及。因为缺乏劳动力就意味着就业岗位很多，很容易找。到那时，实施延退应该毫无障碍。如果现在就实施延退，那怕是“渐进式延退”，至少目前工作不稳定甚至在失业状态下的那部分劳动者的切身利益又被无谓地牺牲了，这样的劳动者又是大多数，这样的“改革”难怪大部分人反对。

　　6．强行推行延迟退休政策后果堪忧

　　延迟退休的问题不是从2013年才开始讨论的，而是从2008年或更早就已经争辩起来。这几年，延退每年都会被有关部门抛出“预热”，但每次都是在70—90%的公众的一片反对声中黯淡收场，而且近年来是反对的人越来越多。如果说“群众路线”，那么群众的意向已经再明确不过了。如果说“有权就任性”，那么坚持延退就是一个最典型的实例。

　　最近，还看到有专家说，在延退问题上学术界的意见基本一致，这不是事实。事实是，即使在学术界延退也从未达成过共识，而且在看得见的将来也没有迹象会达成共识。相关的讨论从一开始，我就旗帜鲜明地表示反对。虽然赞成我的意见的同行可能在学界是少数，但少数不一定就是不正确。

　　说句得罪人的话，中国学术界人云亦云的太多，而且很多学者被利益关系所束缚，因为这样那样的原因，不愿或不敢开罪领导。当然，按历史经验，不管怎么反对，延退政策仍然可能会强行实施。但恕我直言，后果堪忧！！！

　　文/新浪财经《改革问道》主持人 孟德思旧

　　老一辈相对于年轻人来说效率相对低，思路也略显固化。养生已经是他们最注重的话题。对于他们来说，可能更多的考虑是雾霾来了，我们要去何方休闲养老，而不是加班加点的赶出报告。即使他们愿意，我们儿女也不愿意。

年轻人为什么反对延迟退休？

　　中国社会科学院美国研究所所长郑秉文在做客我的节目《改革问道》时指出，这么多人反对延迟退休这是可以理解的。因为它涉及到每一个社会成员的切身利益。但是总的来看这又是不可抗拒的。可以说是大势所趋。

　　然而，就在延迟退休政策消息传出后，绝大多数国人纷纷反对。可笑的是，人社部专家建议退休年龄延至65岁以缓解劳动力不足。我之前的文章也分析过，《中国并不缺少劳动力》，更不用说众多年轻人并未充分就业了。人保部专家的建议不过是找借口，要老百姓延迟退休，让老百姓多干5年活少领5年养老金。延迟退休这么大的事情，老百姓说了不算，倒由几个专家决定亿万中国人的老年，可悲又可怕。

　　另一方面，专家给出的理由是，现在养老金缺口大，延迟退休可以补上口子。虽说此招数行之有效，但是否考虑过我们年轻人的感受。1992年之前没有缴纳保险的老一辈，虽贵为父母之辈，但吃“大锅饭”几口没意见，偏偏多吃一点，只能说政策缺失公平。

　　既然说了延迟退休，那请问老一辈愿意吗？在写这篇文章前，我特意打电话问了家里人。老人家快到退休年龄，却极力反对延迟退休。原因是先老龄化趋势严峻，在企业大多数的50后过上了“耗日子”的生活。很多企业55岁左右的员工现阶段基本进入“退二线”状态，在他们眼里，年轻人懂英语会电脑，在中国经济转型升级的新时代，应该将“位置”交给年轻人。不管时代发展是否在倒逼老一辈正常退休，但此番说法言之有理。如果延迟退休，在教育高度普及的今天，对年轻人就业也是一大阻碍。

　　未来中国经济的发展，不会依靠过去传统的加工制造业，劳动密集型产业已经渐渐远去，现在很难看到有年轻人去搬砖头的壮观场面。延迟退休后，对经济而言难免不是坏事。老一辈相对于年轻人来说效率相对低，思路也略显固化。而且复杂的环境下，虽说死亡年龄正在延后，但养生已经是50后最注重的话题。对于他们来说，可能更多的考虑是雾霾来了，我们要去何方休闲养老，而不是加班加点的赶出报告。即使他们愿意，我们儿女也不愿意。

　　而且，老一辈身体每况愈下，我希望你们都能长寿，因为我也为人之子。也许，中国经济增速放缓，企业运营压力陡增，你们的压力也很大，还不如早退休早享福。所以，那些支持延迟退休的老一辈们，如果靠这些多赚养老钱是说不过去的，而且活的久领的就越多。如果非要说你们还有干劲，那就请多出去走走，带动我们旅游以及消费的拉动，为中国经济多做贡献。其实，世界是我们的，也是你们的，但归根结底是属于我们年轻人的。

　　当然，不延迟退休如何解决我们现在养老趋势下的新难题呢？中国银行首席经济学家曹远征教授的研究报告中指出，到2013年，中国养老金的缺口达到18.3万亿元。如果当前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。不拿延迟退休弥补养老金缺口是否有办法？有！

　　现在我们有巨额的国有资产并没有发挥在社会福利上的作用。作为全民所有的国有资本，每年上万亿的增值收益，不能由少数人和既得利益分享，而应当用于补充养老保险缺口。每年把国有资产净收益的20%注入社会保障体系，既可以弥补现有缺口，又可以建立可扶持的支持机制。

　　还有，可以设定延迟退休，规定退休年龄上限和下限。退休年龄上限是65岁，退休年龄下限是50岁；当人工作至年龄满65岁时，强制退休；在50岁到65岁这个年龄区间，提倡个人申请退休，不强制退休，你可以50岁退休，也可53岁退休，或者是55岁退休，可以是58岁退休，还可以是60岁退休，更可以63岁退休，但到了65岁时，你还不申请退休，那么就强制退休。

　　退休越迟，就会工龄越长，工龄越长所交的个人缴费部分就越多，那么退休时的退休金就越高。退休越早，工龄越短，工龄越短所交的个人缴费部分就越少，那么退休时的退休金就越低。退休金的多少要跟工作年限与个人缴费部分挂钩。工作年限越长，个人缴费越多，那么就要让这样的退休者拿更多的退休金。工作年限越短，个人缴费越少，那么就要让这样的退休者拿更少的退休金。退休金的多少跟工作年限与个人缴费挂钩，是鼓励人们多劳多得，多缴多得。

　　特殊职业，可以另设职业年金来做为补充养老金。补充养老金，也要根据个人的多劳多得的工作年限来发。要本着鼓励积极劳动，劳动付出的时间长短来给付退休金。所以，我觉得可以实行”弹性退休制”来缓解想早点退休与想延迟退休的根本矛盾。

　　想想看，如果延迟退休真的来了，困扰年轻人和居民们多年的广场舞消失了，曾经忙碌的花鸟鱼虫市场萧条了，遍布五大洲的“夕阳红”旅游团缩水了，因为大爷大妈跟年轻人一样在格子里忙工作了……

　　“2015中国绿公司年会”于4月20-22日在沈阳召开。保柏集团亚太区发展总监Barry Chan出席并参与对话。

　　Barry Chan表示，对中国市场抱有很大的希望，2007年在中国设立代表处，希望能参与中国健康市场的发展，将我们在国外的专业知识和经验带到中国。

　　Barry Chan指出，中国正处于从一个公营的医疗体系逐步转到民营企业参入其中的过程当中。从医疗角度看，多数人看病还是去公立医院，对此社保是一个主要原因，大家很多时候看病是哪里有保险去哪里去。而中国的保险，一个是社保一个是商业保险，商业保险基本上都是做社保的辅助形式。

　　他认为，从某一个角度讲，如何让病人吸引到私营医疗企业，需要政府和企业界思考，因为医疗企业发展需要支付端和服务端，如何能够吸引足够的客户来使用私营的医疗市场，这是在中国现在需要解决的问题。

　　近日，北京、上海、武汉三地4户家庭5位老人成为国内首款以房养老保险产品首批的客户。而同为试点的广州，却并未有老广参与。

　　反向抵押养老保险俗称“以房养老”保险，简单地说，就是投保人以自己的房产作为抵押，从保险机构获得养老金，同时继续居住在自己的房子里。投保人过世之后，保险机构获得处理抵押房产的权利。通过这个方法，可以让那些“抱着金饭碗”但又收入微薄的老人能够获得足够的养老金，体面地生活下去。

　　这个看似很美的养老方式，真的靠谱吗？南都记者特意拿到了市面上首个以房养老的保险条款——— 《幸福房来宝老年人住房反向抵押养老保险(A款)》，给你一一剖析。

　　以房养老大拆解:百万房产月入2000 不如出租

　　能拿多少？百万房产每月固定到手2000多

　　首先，你最关注的应该是，我的房子给了保险公司，每个月能获得多少钱呢？我们用一个容易算的数字，100万的房产，得到的答案相当残酷———根据幸福人寿的产品费率表，如果你是60岁的男性，你办理后每个月未扣除相关费用(下同)只能拿到2514元。如果你是60岁的女性就把房子给保险公司，你每月拿到的钱，将只有2082元。而更残酷的是，这个收入恒久不变，并没有因通胀增加而会增加。

　　100万的房产在广州意味着啥呢，根据广州市国土房管局公布的数据，广州10区2市二手住宅成交价格为11825元/平方米。按85平方米计算，房价才勉强达到100万。根据天津一位保险学教授称，从产品设计来看，幸福人寿还是防范了长寿风险，通过延期年金缴纳做了一道防火墙。投保人交纳的延期年金保费将累积用于超过特定期限的养老保险金支付。

　　根据产品费率表显示，当延期年金无身故和退保利益时，以每100万有效保险价值计算，一个投保年龄为60岁的男性，延期年金交费年度数(特定期限年度数)为26年，延期年金年交保费2544元，扣除延期年金后投保人月度领到手的基本养老保险金额为2514元(未扣除相关费用)。

　　延期年金交费年度数(特定期限年度数)26年是估算的被保人未来生存时间。也就是说当一位60岁的男性来投保“以房养老”，评估的有效保险价值为100万，每月可以领取养老金2514元，直到86岁；活过86岁之后，怎么办？按照幸福人寿的产品设计，86岁前缴纳的延期年金用以抵御长寿风险，使该老人仍能以同样的(2514元/月)的标准继续领取养老金直至终身。

　　根据条款，投保当年延期年金保费的交纳时间为每个保单年度初，即第一次发放养老保险金的时间，交纳26年的延期年金保费将累积用于26年后的养老保险金支付。同时，条款表明，投保人无需以现金方式交纳延期年金保费，可从老人月领养老金中直接扣除，但应交纳的延期年金保费将在需要交纳时计入累积计息养老保险相关费用账户并累积计息。

　　当然，年纪越大的老人，去办理以房养老，获得的钱会越多。从保单条款看，百万的房产，你如果70岁去办，男性和女性分别能拿到3734元及3209元，比60岁的老人去办，每月大概均多出约1200元，详见可参照附表。

　　房子价格谁定？老人可共同选择评估机构

　　由于房屋价值的评估直接影响到了养老保险金额的多少，这个由谁来确定呢？“幸福房来宝”的保险条款显示，幸福人寿将和老人共同选择和委托一家具备国家一级资质的房地产评估机构进行房屋评估。幸福人寿董事长孟晓苏曾经表示，房价长期会涨，但以房养老保险产品设计的难度在于未来房价涨幅难于计算。首款产品在房价上涨的部分，保险公司不参与分享房屋增值收益。

　　幸福人寿这次却表示，幸福人寿房来宝产品已考虑房屋预期增值收益。在幸福人寿评估抵押房产价值，对价值增长部分调增养老金，提前把给付投保人房产预期增值收益因素考虑在内。

　　值得注意的是，老人实际领取的养老保险金额为基本养老保险金额扣除应当承担的相关费用之后的净额。比如按50%的房屋评估费、抵押费、公证费、律师律师费。保单管理费，每保单年度每单按1000元收取费用。累积计息的养老保险相关费用；延期年金也包含其中，保险公司会基于老人未来预计生存时间估算一个期限，在这个期限中的每个保单年度初，老人需要交纳延期年金保费。

　　房价涨了咋办？房产增值收益投保人独享

　　以房养老试点产品分为参与型反向抵押养老保险产品和非参与型反向抵押养老保险产品，区别在于房产增值收益是由投保人独享还是和保险公司分享。此次幸福人寿的“幸福房来宝”A款为非参与型以房养老产品。

　　这款以房养老产品，将住房抵押与终身养老年金保险相结合，年龄在60周岁至85周岁之间的拥有房屋完全产权的老年人，将其房产抵押给保险公司，继续拥有房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处分权，并按照约定条件领取养老保险金直至身故;老年人身故后，保险公司获得抵押房产处分权，处分所得将优先用于偿付养老保险相关费用。

　　“投保后老年人即可终身领取固定养老金，不受房价下跌的影响；公司在一定限度内承担投保人长寿带来的超额给付。”幸福人寿相关负责人表示，“幸福房来宝”根据投保老人的年龄、房屋价值、房屋预期增值、性别等因素计算养老金额度，评估是一次性的。其优势在于养老金额里已考虑房屋预期增值收益；保险公司抵押房屋所得在偿还养老保险、扣除利息等费用后仍有剩余，将返还给老人的继承人。

　　该人士还称，公司承担房价下跌和长寿给付风险。在投保后老年人即可终身领取固定养老金，不受房价下跌的影响；公司在一定限度内承担投保人长寿带来的超额给付。对于以房养老的风险，保险精算领域专家表示，发达国家的反向抵押好处是把风险转移给保险公司，随着物价适当调整，房屋的科学估价、长寿风险由保险公司承担，最后按照大数法则，根据老年人生命长短的平均水平，以房养老保险是可以经营的。

　　国内以房养老刚刚开始，保险公司是否具备这种风险分散的精算技术，比如产品量化、房屋价值估算、长寿风险的计算等都存在诸多不确定性。

　　想退保咋办？六年后退保才免手续费

　　对于此款产品，幸福人寿将犹豫期设置得较长，为30天(普通产品犹豫期为10天)，也就是说老年人投保后30天内退保，自身权益不受损失。但如果老人在保单生效之后选择退保，将承担一定退保手续费及其他各类费用和损失赔偿，退保手续费为退保之前累积计息的养老保险相关费用的一定比例，第一年至第五年分别为10%、8%、5%、3%和1%，第六年及以后年度退保，不再收取退保手续费。如果在一定期限内老年人无法偿还，保险公司将对抵押房屋行使处分权，即出售(变卖)抵押房屋。

　　在“以房养老”产品链条中，最后一环对房产的处置也是保险公司可能面临的争议和问题。实际上，在给老人发放养老金的过程中，保险公司会累计出发放的总额，当老人过世时，无论是失独老人还是无子女老人，均由指定继承人或法定继承人做出选择。举例而言，比如老人共领取了300万元养老金，此时继承人可以选择将300万元退还给保险公司，解除房产质押，合同终止。另一种选择是继承人选择由保险公司处置房产，卖房收入假设为350万元，保险公司将多余的50万元返还继承人。

　　投保至承保需时两周

　　幸福人寿保险版以房养老相对于其他渠道的条件宽松得多，对住房套数、年限、面积、评估价值等均没有限制。幸福人寿此次签单异常低调。无论是险企还是投保人，都不愿意向媒体透露太多的细节。

　　“从投保到最终承保，大约需要两周的时间。”幸福人寿相关负责人表示，因为在客户签订投保单后，幸福人寿将进行房屋评估，根据评估机构提供的房产价值进行养老金测算，客户认可养老金测算，填写投保单及相关协议。而后公司开展尽职调查，尽职调查结束后办理房屋抵押登记、公证，最后承保。

　　以房养老参与流程：

　　1老人与保险公司双方达成初步参与计划。

　　2选择第三方评估机构：由保险公司和老人商量选择并对房屋进行评估产品测算：在评估价值的基础上，保险公司会根据产品测算，根据不同房价、不同老人的不同年龄、对房屋预期增值的不同等因素测算出老人每月领取的养老年金。

　　4保险公司尽职调查：即保险公司确认房屋产权，查看房屋有无抵押状况，产权是否有其他瑕疵等，且完成所有抵押需要的手续。

　　5犹豫期后，保险合同正式生效。

　　6老人开始领取养老金，直至去世。

　　7去世后，保险公司和继承人对房产处置。

　　为啥老广不愿办？ 还不如出租

　　为啥首批用户没有老广？南都记者走访过广州多个老年人活动中心，受访的老人普遍表示，知道“以房养老”保险，但不会购买相关产品，其中条款太过复杂，收费不透明，均是他们担心的问题。今年65岁的李伯对南都记者称，通过新闻知道“以房养老”保险，不过保险对于老人家来说太过复杂了。

　　在李伯的观念里面，房产作为家庭财产的传承，辛苦一辈子买了套房子，不会拿来抵押的。“人老了，够用就可以了。”李伯目前在广州有两套房子，其中在洛溪新城的一套70多平方房子月租能够拿到元，再加上2500元的退休工资，一个月大概有5000元可以供开支。

　　“现在支出肯定没有之前这么大。”他告诉南都记者，基本上每月开支可以持平，加上之前的储蓄，自己养老不用麻烦小孩。最怕就是以后医疗费的大额开支，现在其实最重要的是保持乐观心态，健康比金钱重要多了。在他看来，把房子押给保险公司，每月增加2000多元，对于生活改善并不算大。

　　一名了解过“幸福房来宝”的女士认为，产品还不完善。她坦言，虽然保险公司不参与分享房产增值收益，但在房子评估上是以什么标准评估、由谁来评估、房价下跌后保险公司承担多大比例的风险等问题还存在疑问。

　　以房养老困局?别抱太高期望

　　对于首批客户，幸福人寿相关负责人表示，在首批签约客户中，北京的黄女士、康先生以及上海的费先生对以房养老政策关注已久，去年以房养老新闻出来之后，就有客户主动联系我们。他特意补充，首批投保的客户有像上述三位老人一样的无子女老人，也有像武汉朱先生和太太这样有子女的老人。

　　过去20多年中，中国已经逐步建立起基本养老和补充养老为支柱的养老保障体系，以房养老不过是个人补充养老中的一小部分。即使是在欧美国家，没有历史性政策法律的束缚，以房养老体系日趋兴旺，但是也仅是整个养老服务产业支流。

　　上海一位地产分析师称，寄希望于今后“以房养老”的投资者而言，则真的不必对其期望太高。“今年监管层再次放松房地产政策，但是目前刺激效果有多大需要观察。目前中国的房地产市场形势已经发生了很大变化，总体上供过于求的局面已经形成。”上述地产行业分析师表示，居民大类资产已经开始调整，有很大一部分人的房产投资已经开始向权益类等其他领域投资转化。

　　说的直白一点，对于投资者而言，最理想的情况是房子特别值钱，而养老所需的成本比较低。这样的话，老人领取到的保险金可以覆盖很大一部分甚至全部的养老费用，真正实现用房子来养老。可以预见，“以房养老”得以实现的基础条件正在逐渐瓦解。

　　人口老龄化是工业时代不断发展的结果，该数据作为衡量一国经济发展水平、社会发展程度的重要指标为国际社会所认可。人口老龄化所引起的养老负担日益加重的问题为国际社会各个成员的社会保障体系带来了重大冲击与极大挑战。按照世界卫生组织的规定我国已经进入人口老龄化的行列。与城镇相比，我国农村人口老龄化问题更为突出，农村社会养老保险面临前所未有的严峻挑战。农民养老问题能否妥善解决，关乎我国农村区域的经济发展和长治久安。但是理论界对农村社会养老保险制度的研究多停留在制度和理论层面，少有学者从社会公平、利益平衡、以人为本等方面对养老保险制度进行系统研究。不同国家实行不同的养老保险制度都是和历史环境相关。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，经过百余年的发展，已经建立起较为完善的养老保险体系，笔者认为对于我国具有重要的借鉴意义。

　　一、德国农民养老保险的制度分析

　　德国是世界上第一个制定养老保险法律的国家，早在 19 世纪晚期就颁布了《养老和伤残保险法》，给工人和企业雇员提供养老保险的法律保障。“二战”后德国的养老保险制度覆盖到农民。在1957 年颁布的《农民老年救济法》中规定，农民社会养老保险是独立于工人、职员、自由职业者等的强制保险，该法还对缴纳主体和比例作了规定，一部分由国家补贴，国家建立专门机构对保险金进行监督管理。进入 21 世纪后，德国经济面临增长乏力、失业率居高不下的压力，政府成立了“德国社会保险系统可持续发展委员会”[1]，继续对养老保险制度进行改革以适应新的发展形势，但基本法律原则没有变化。德国农民养老保险制度具有以下特点：

　　一是农民养老保险制度较为完善。德国的农民养老保险制度延续了投保资助模式的特点，即不同社会成员不同标准，待遇水平与缴费多少相关联，现收现付等。农民有一套独立于法定养老保险之外的养老保险制度，在德国农业社会保险基金中，设立了 20 多个农业社会保险，对不同类型的与农业相关的人员给予全面系统的保障。在德国，每一个农村社会保障项目均有法可依，有章可循。通过立法保障农村养老保险制度的建立与运行，将农民参加社会养老保险作为一种义务，从更高的层次上提倡团结互助，保证了制度的推进与发展。

　　二是独立于政府的社会养老保险机构。德国的养老保险机构具有独立的法律地位和高度自治的管理权，其组织独立于政府机构，其预算也与政府财政预算相脱离，国家仅对其进行外部监督。德国农民养老保险由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，这些经办机构具有法律拟制人格，属于法人组织，具有高度的自治性。同公司法人类似，这类机构的组织体系主要包括代表大会和董事会，其成员主要由区域内的农场主和参加保险的农业雇工组成。代表大会主要负责制定组织章程、机构管理运作的原则规则、实施农民老年保障制度的方针以及确定农民养老保险的最低标准。董事会作为代表大会的执行机构，主要管理养老基金的运作事宜并拟定相应的财政计划。除上述农村社会经办机构外，德国还设置了农业同业工伤事故保险联合会，专门负责涉及农业事故的保险业务。同农村社会保险经办机构相同，该保险联合会也属于法人组织，享有高度的自治权。德国模式的优点在于，独立于政府的社会养老保险机构有利于管理的规范化和专业化，有利于避免政府的过度干预，其社会民间法人团体的地位也使其能够更加注重被保障者的利益，有利于协调政府利益与国民利益之间的冲突。 三是合理分配国家、社会、农民三者之间的责任。在宏观层面上，由国家主导农村养老保险制度的建构和运行。在微观层面上，农民个人作为承担农村养老保险费用的主体，需要缴纳养老保险费用支出的 1/3，之后方可享受农村养老保险的各种权利和各项利益。同时，政府在一定程度上为农民提供必要的财政资金支持，最后剩余部分由社会保障资金进行填充。将保险责任在国家、社会与农民之间进行合理分配不仅减少了农民的经济压力，也避免了政府的沉重财政负担。

　　四是支付方式多样化。在德国，农村养老保险的支付方式主要以现金形式实现，还采用新颖特别的实物支付方式。此外,在出现特定风险的情况下也可以采用实物支付的形式来实现养老保险金的给付。例如，在丧失劳动能力的情况下,可以以康复性治疗的形式代替现金的支付。这种特殊的给付方式，不仅满足了社会保障的需求，还促进了社会就业，对社会的发展具有双重的积极效应。

　　五是充分考虑农业的特殊性和农业发展的需要。在德国，根据其普通法定社会保险的规定，投保人所应缴纳的保险费与其收入水平相适应。但涉及农业领域情况就有所不同。由于农业受自然条件影响较大，农民收入难以预计，因此农民投保社会保险所应支付的保险费与其收入水平一般不相关。德国农村养老保险实行“统一保险费”原则，即所有投保人的保险费缴纳标准是一样的。[2]同时，随着德国产业结构的变革以及农业现代化程度的提高，越来越多的农民选择转向其他职业。为了配合农业发展并兼顾农民的利益，德国农民养老保险允许农民灵活转保。如一个农场主转变为一个公司的职员，原先在农村养老保险体系中的缴费可以折算进普通养老保险。这种灵活的转保方式使得德国农民养老保险最大程度地保障着农民群体的利益。

　　二、我国发展新型农村社会养老保险面临的主要障碍

　　与西方国家不同，我国长期以来都是个农业国家，工业化起步较晚。农业社会是以家庭为核心的“差序格局”社会，在这种社会中子女奉养父母被视为天经地义，国家除了承担一部分社会救济之外，长期在养老问题上处于缺失状态。当代，我国的社会保障体系建构有了初步成就，但由于经济社会发展阶段所限，家庭养老在较长时间内依然是农村社会最重要的养老方式。在我国当前的城镇化过程中，土地是最基础的资本要素。在农村土地长期扮演着保障角色，土地是农民的生活、养老和就业的保障。城镇化对土地资本的需求推动了农村土地流转，而土地流转也对农民的基本生产生活保障造成了冲击，如果处理不好两者的关系，则两败俱伤；如果土地流转与农村社会保障问题处理好，则是对“三农”、对市场、对国家都是盈利。而解决这些关系的一个重要因素，即是完善农村社会养老保险制度，改革现有制度保障力薄弱的现状，提高养老保险待遇，解决好土地流转后农民的生产生活问题，这些关系将不难解决。社会公平是社会主义的核心价值，社会主义制度的优越性在于，虽然受生产力水平的制约，农村养老保障与城镇存在差距不可避免，但是必须对严重的机会不平等、分配不合理等加以合理的限制，最大限度的实现全体社会成员之间的公平，逐步建立一个覆盖城乡的不存在歧视的养老保障体系，让全体城乡老年人共享改革发展的成果。

　　第一，“新农保”面临可持续性考验。虽然“新农保”突出了国家的财政责任，农民的参保水平有所提高，但是该制度却面临着可持续性的考验，主要原因有以下几点：（1）部分农民对“新农保”信心不足。由于受老农保制度失败的影响，部分农民缴纳养老金后，对未来是否能够领取保险金持怀疑态度；而且“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不具有法律的强制力，也使得他们望而却步。（2）“新农保”忽视了农民的参与权。制度的持续性要求参与主体的积极参与和推动。“新农保”并不是政府和农民的共同选择，而是政府出于政治考虑而作出的单方面选择，因此农民成为被动参与者，这一群体对“新农保”政策的影响力较为微弱。（3）“新农保”的融资机制存在问题。“新农保”的费用由农民个人、集体和政府三方分担。就个人而言，目前农村人口收入水平有限，许多村民不愿投保；就集体而言，集体经济较为薄弱，资金管理较为混乱，使得集体补助难以落到实处；就政府而言，基层政府财政收入缩减成为趋势，这必然会对其负责的“新农保”的融资带来影响。（4）从现有养老保险的保障能力来看，也缺乏持续性。在现有制度下，农村适龄老人能够获得国家补贴的基本养老金并有土地的保障，基本上还可以维持最低标准的生活水平。但是随着农业生产方式的变革，土地流转加速，家庭结构的变化以及通货膨胀的影响，每月领取60-110 元左右的基本养老金，可能存在难以保障基本生活水平的风险。

　　第二，“新农保”资金统筹层次低，保值增值渠道单一。根据我国相关政策的规定，县级政府被授权作为“新农保”资金管理的统筹部门。[3]但是，我国农村人口庞大且分散，而县级统筹层次低，管理水平较为落后，硬件设施不配套，再加上资金的管理运行缺乏相应法律规范的规制，使得“新农保”资金的管理非常混乱。另外，“新农保”资金由县级政府管理，缺乏相关部门监督的同时容易受到县级政府利益左右和当地行政部门的干预，加之信息不透明，更加容易出现资金被挪为他用，造成养老金的“空账”现象。“新农保”资金的管理运作依然按照“旧农保”基金的管理模式和运营渠道进行，基金保值增值难度大。[4]由于缺乏养老保险的专业投资人才，投资方式和投资渠道狭窄，县级政府多选择将基金存入银行赚取利息收入或者是购买国家债券等安全性比较高的方式，单一渠道难以分散风险。然而，养老保险金容易受利率和通货膨胀的影响，随着我国利率水平的不断变化和通货膨胀趋势的日益凸显，“新农保”资金在增值方面效果不佳，甚至出现在扣除名义利率以及通货膨胀率后，实际利率为负值的情况，造成基金贬值。

　　第三，“新农保”缺乏法律保障。目前，我国针对农村养老保险的专门法律制度缺位。“新农保”虽然建立了专门的养老机构，在养老金的管理、发放、监督等方面有了较大进步，但是“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不属于法律制度，而且相关法律规范缺位，使得“新农保”制度的运行无法可依。由于缺乏法律层面的统一规制，各地区、各部门对“新农保”政策的理解存在较大差异，因而导致多重矛盾的产生。而且，政策的“灵活性”特点容易造成“新农保”实施规定的不稳定，进而使得农民的预期收益难以预期。如果通过立法将农村现有的保险制度从政策层面提高到法律层面，那么现有低层次的政策实施意见和决定将大大减少，能够在一定程度上避免上述缺陷，不仅增强了政府的权威，而且增加了农民的信心。另外，由于具体法律制度是对国家政策的详细规定，农村社会保险法的制定必然对现有“新农保”的基本目标、机构设立原则、具体的资金筹集方式、保险金的管理与发放、资金运作的监管以及惩罚机制等各方面都有明确的规定，这就弥补了由于政策的模糊性带来的责任不明等问题，增强了农民对制度的信任感。

　　第四，“新农保”存在城乡二元化差异，制度衔接不顺畅。由于我国长期实行城乡二元化的社会经济运行体制，导致城乡社会保障制度在覆盖范围、保障标准以及管理水平方面也呈现出明显的二元化特征。尽管在“工业反哺农业”和“城市反哺农村”的政策推动下，国家为城乡二元化结构的变革正在不懈努力，但是城镇养老保险和农村养老保险的区别仍然十分明显。二者在筹资方式、参保方式、补贴金额、享受待遇等多方面均存在较大差异，导致二者并轨后的衔接工作并不顺畅。这使得养老保险基金的转、接、并、续四个环节面临障碍，从而使得城乡统筹的社会养老保险总体规划难以落到实处。

　　三、德国农民养老保险制度对我国的启示

　　（一）建立符合中国国情的农民养老保障制度

　　一国农民养老保险制度的最终确定，受多方因素的制约与影响，世界上并没有一个统一模式以供遵循，需要各国根据本国国情自主决定。我国建立农民养老保障制度，必须符合中国国情。

　　1.要符合我国的社会主义性质。我国要学习德国农民养老保险的成功经验，但是必须建立在我国特殊国情的基础上，选择适合中国国情的农民养老保障制度。德国是资本主义发达国家，而我国发展的是社会主义市场经济,建设的是具有中国特色的社会主义,所以我国的农村社会养老保险对德国的农民养老保险不能实行彻底的“拿来主义”。

　　2.要循序渐进，不可急于求成。农民养老保险制度的发展不是一蹴而就的过程，德国的农村社会养老保障体系是随着时代的变迁而逐渐形成的，在我国，由于经济实力有限及农业人口众多，实现农民养老保险的目标同样必须循序渐进，应当分步骤建立健全农民养老保险制度，按照“重点突破、稳中求进”的发展方式逐步推行。

　　3.要考虑地区差异，做好经验推广。由于各地生产力水平地区差异大、老年人比重差异大、农村地区间与农民之间发展的不平衡的现状，一方面要求我们在经济较为发达的地区进行农村社会养老保险改革的试点，之后将成功经验推广到其他地区；另一方面只能先实行“广覆盖、低水平”的农村社会养老保险,再根据经济发展水平和财政状况,逐步提高农村社会保障水平。[5]

　　4.要与经济发展水平相适应。德国经验表明，农村社会保障支出迅速增长，将会对国家积累基金的增长造成影响，进而对经济增速与通货膨胀率造成影响。我国虽然已基本具备建立农民养老保险制度的条件，但是我国整体经济发展水平与世界发达国家相比仍有较大差距，这种差距在农村表现的更为明显。如果我们忽视现阶段的经济发展水平，盲目照搬发达国家经验制定高标准的农民养老保险，势必会使财政支出在该领域大幅上涨，而在其他领域的分配比例大幅下降，进而对我国的经济发展造成影响。

　　综上所述，我国在制定农民养老保险制度的过程中，必须以“社会保障水平与经济承受能力相适应”为原则，立足于现阶段的国情，充分考虑我国生产力水平、经济社会发展水平、区域经济发展差异等因素，科学合理地界定农村社会保障的分配层次和总体水平，循序渐进，逐步推进农民养老保险的实施进程。

　　（二）政府要大力支持农民养老保障制度建设

　　1.政府应在财政方面大力支持农民养老保障制度建设。德国在建立农民养老保障制度的过程中，建立初期政府负担较小，但随着农业机械化、产业结构调整，农业呈萎缩状态，农民人数下降，而领养老金者却呈增加趋势，社会经济发展又要求养老金大幅增加[6]，现如今公共财政投入高达近 70%。自新中国建国以后，我国发展重心逐步转移到经济建设上来，在经济建设如火如荼的进行之时，农业为我国的工业化、现代化作出了巨大贡献，如今工业反哺农业、城市反哺农村逐渐提上日程，政府理应在财政方面为“三农”提供更多的支持，在农民养老保险制度中积极承担自己应尽的责任。

　　2.政府应在组织方面大力支持农民养老保障制度建设。目前,我国大部分县未设农村社会养老保险专门的管理机构,甚至没有安排专人负责此业务,这影响了农村社会养老保险制度建设。所以应尽快建立专门的农村养老保险管理机构、农民养老保险基金管理运营机构。[6]

　　3.政府应加快农村社会保障制度的法制化进程。德国农民社会养老保险制度的成功离不开完善法律体系的支撑，其成功经验告诉我们，只有将农村社会保障制度法制化，农村社会保障才能顺利推进。由于我国长期对农村养老问题的消极态度致使对农村社会养老保险功能定位的不当、立法理论研究的不足，从而影响了该领域立法的发展。因此，目前优先制定《农村社会养老保险法》，确保低水平、广覆盖的农民养老保险体系是当务之急。同时，应在我国社会保险立法中对“新农保”制度提高法律地位、增加具体规定，从而达到政策法律化的目的，改变农村社会保障处于无法可依的境地。

　　4.政府应加强宣传教育工作，大力支持农民养老保障制度的推广。“新农保”的顺利推行离不开充分、广泛的宣传教育推广。“养儿防老”在我国尤其农村地区是一种深入人心的传统观念和思维模式，而农民养老保险制度的建立则意味着农民必须从传统养老思维模式向现代养老思维模式转化，同时，其生活习惯、价值观念等方面也都必须随之而变。广泛的宣传教育恰是促进农民思维模式转化、接受新生事物的有力手段。因此，政府应当充分利用广播、电视、报纸等媒体资源，宣传农民养老保险制度；并采取各种群众喜闻乐见的形式，深入田间地头，深入农民群众之中为其介绍“新农保”的优势，推动农民养老保险制度的发展。

　　（三）建立多元化、多层次的养老保险体系

　　德国的农村养老保险体系由法定养老保险、自愿保险等多种形式组成。法定养老保险属于第一层次,由国家立法规定,具有强制性；自愿保险等其他形式属于第二层次，由农民投保人自行决定。如此多层次的养老保险体系有助于满足不同层次受众的需求。

　　改革开放以来，市场经济不断发展，我国的经济结构发生明显变化，促使社会结构不断分化。群体经济差异明显。不仅群体之间社会保障需求不一，而且同一地区，同一群体内部由于财富占有的不均衡，其保险需求也不相同。建立一元化的社会保险制度，不仅面临着极大的阻力，而且可能由于制度供需不平衡而导致失败。因此，从养老保险制度的多元性来看，我国各地的养老保险水平，养老保险体系的负担情况以及养老保险基金的管理和均衡运行方面有着很大差异，加之传统的家庭保障作为一种文化制度是现代农村社会保险制度难以取代的。受这些因素的影响，现行的农村养老保险制度需要在各地分类进行，对于东部较为发达地区，重点推进，中西部经济欠发达地区，根据实际情况选择性推进，中央政府财政要向中西部地区倾斜。从群体分化来看，农村社会养老保险的制度要考虑到不同群体的承受能力和需要，制定出多样化的养老保险制度。现阶段，我国农民从户籍意义上，可以分为纯农民、农民工、失地农民和乡镇企业职工。考虑到各群体的特征，如收入增幅，流动性，面临的生活风险差异制定针对特定人群的社会保险制度。

　　从养老保险的层次上看，建立城乡统筹的社会养老保险制度能够满足农村老人的基本养老需求，但难以满足不同经济收入和需求的老年人的多样化需求。而且，从养老保险的替代率上来看，结合我国的经济发展状况，单一依靠政府投入大量的养老补贴，实现农民养老保障水平是不现实的。所以，按照养老保障与经济发展水平相适应的原则，我国未来的农村养老保障制度应该是多层次的保障体系。现阶段，我国仍处于建立农村养老保险制度的试点阶段，最基本的养老保险制度仍在建立和完善过程中。为满足农民的多样化需求，要在建设国家主导的农村基本养老保障制度的同时，从多元化和多层次设计完善的养老保险体系。

　　（四）统筹考虑城镇化，实现城乡养老保险并轨后的有效衔接

　　现阶段，在国家出台具体可操作的并轨实施条例前，建立健全城乡养老保险并轨衔接机制显得尤为重要。首先，要均衡城乡居民养老保险给付水平。并轨，旨在使城市和农村居民可以平等地分享社会发展所带来的养老保障性福利，收益相同乃是达至这一目标的必然结果。这里，城乡居民养老保险给付水平的均衡，不是将高者削低、低者垫高，而是放慢城市居民养老金给付水平的增长速度，相应地加快农村居民养老金给付水平的拉升速度。同时，加大中央对农村地区的财政补贴力度[7]，（尤其是集体补助难以落实的偏远、贫困农村地区），通过快慢结合、特殊扶助、共同增长的渐进方式逐步均衡城乡居民的养老保险给付水平[8]，从而为城乡养老保险并轨政策的切实贯彻创造前提和条件。其次，要强化社会各界对城乡养老保险并轨运行的实际监管。城乡养老保险并轨工作牵涉中央、地方、城市、农村等多元主体的深层次融合与统筹。一方面，中央需要确定全国范围内统一的监管机构，负责并轨实施条例的筹划编制、地方及地方间并轨协调的宏观指导、并轨执行情况的监督纠错以及搭建覆盖城乡的养老保险信息系统等具体工作。另一方面，地方也要积极配合，及时配备数量充足的基层社保经办人员并对其进行必要的业务培训，以确保有效率地完成业务繁重的并轨工作，同时严格界定并轨执行的经办部门并明确规范其工作流程。此外，政府还应当引导社会舆论对并轨工作进行强有力的监督，而并轨多元主体之间权利（力）、义务、责任的合理划分及法制化安排则是保证社会媒体和利益相关者进行公开监督的重要依据。再次，要加大城乡养老保险并轨宣传力度。如果不了解国家出台并轨政策的初衷和导向，城乡居民中有相当一部分人可能趋利避害地将并轨政策片面地理解为城市居民养老保险优势的相对减损抑或农村居民养老保险缴费标准的大幅提高，进而严重影响到并轨政策的贯彻落实。因此，有必要组织专业人士对并轨政策进行及时、广泛且富于针对性的宣传与讲解，让已经或潜在的城乡参保者了解国家出台并轨政策的真实意旨，体会参保的益处，进而打消退保或取消参保的顾虑。[9]

　　[1] 杨思斌.社会保险法实施中的问题与对策[J]．云南行政学院学报，2013,（4）：143.

　　[2] 韦红.德国农村社会保障政策的特点与启示[J]．新视野，2007,（3）:90.

　　[3] 范永茂.新型农村养老保险财政管理问题研究———以某省会城市四个县区的改革试点为例[J]．中山大学学报（社会科学版），2011,（4）：201.

　　[4] 马伟.新型农村社会养老保险基金保值增值问题研究[J]．西安交通大学学报（社会科学版），2012,（5）：59.

　　[5] 陈桂华，毛翠英．德、日农民养老保险制度的比较与借鉴[J]．理论探讨，2005,（1）：68；69．

　　[6] 刘迪平.中国新型农村社会养老保险长效供给研究[D]．苏州大学博士论文，.

　　[7] 薛惠元．城乡居民养老保险制度六题待解[J]．中国社会保障，2012,（6）：34．

　　[8] 冯锦彩，原春辉．我国统一城乡养老保险制度应当解决的几个问题[J]．现代商业，2014,（32）：131．

　　[9] 睢党臣，董莉，张朔婷．对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J]．北京社会科学，2014,（7）：42．

　　建立新型农村社会养老保险制度、开展新型农村社会养老保险试点，是适应我国当前经济社会发展的需要，也是广大农民的期盼。这标志着我国向基本养老保险制度覆盖城乡全体居民的目标迈出了重要_步，也标志着我国社会保障向追求更加公平迈出了重要_步。在当前新农保试点逐步推进的过程中，回顾总结我国农村养老保险制度的变迁，对厘清我国农村养老保险制度的发展演变，正确认识和理解新型农村养老保险制度的建立、施行，妥善处理和解决新农保试点过程中遇到的矛盾与问题，进一步健全完善新农保制度，具有重要的意义和价值。

　　【关键词】]农村；养老保险；老农保；地方新农保；国家新农保

　　不同的学者从不同的角度，对我国农村养老保险制度的发展阶段进行了不同的划分。黄佳豪认为，我国农村养老保险制度的历史演变过程可以划分为三个时期。_是萌芽期（):五保供养与集体供养；二是探索建构期（):(老）农村养老保险；三是探索创新期（2003年至今）：新型农村养老保险。刘苓玲将中国农村养老保障制度的变迁划分为三个时期：一是建立时期（);二是探索与试点时期（);三是重建与兴起时期（2000年至今）。②周丽丽、王佳（2010)将农村养老保险制度的变迁划分为三个阶段：分别是初步形成阶段（);开始推进阶段（);搁浅阶段（);探索建立“新农保”阶段（2002年至今）。

　　笔者认为，社会养老保险首先是一种由政府主导的制度安排，具有社会统筹互济性、权利义务对等性等特点。在建国初至20世纪80年代国家提出建立农村基层社会保障体系之前，农村老年人口的养老保障一直是传统意义上的家庭养老或是自我养老，不是社会养老，更不是社会养老保险。建国初开始实行的“五保”供养制度，面向的人群中虽有部分老年人，并且按“五保”的内容保吃保穿保住保医保葬，但“五保”从实质上讲是一种社会救助，不是社会养老保险。基于此，本文从社会养老保险制度的本质要求、我国农村养老保险制度自身的发展变化及经济社会的发展变化等因素，将我国农村养老保险制度的发展划分为三个阶段：第一阶段是20世纪80年代中后期至1999年，这个阶段是我国农村养老保险制度的初始探索实践阶段；第二阶段是自1999年至2009年，是创新发展阶段；第三阶段是2009年8月至今，是我国新型农村养老保险制度开始正式建立并进行试点的阶段。

　　一、第一阶段：初始探索实践阶段（简称“老农保”阶段）

　　(一）相关政策与“老农保”发展历程

　　1、试点探索。根据“七五”计划要求，1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了‘‘全国农村基层社会保障工作座谈会”确定在经济比较发达的农村地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。1987年3月，民政部印发了经国务院同意的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，报告指出：

　　农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，各地程度不同地出现了_些新的社会问题。建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。该报告还设计了农村基本社会保障的雏形，并强调要重视家庭的作用。1989年民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村养老保险试点=“八五”计划中提出：在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。1991年1月，国务院在《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中明确了农村（含乡镇企业）的养老保险改革由民政部负责。同年10月，民政部选定山东牟平、龙口等5县、市为首批农村社会养老保险试点单位。

　　2、稳定发展。1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，到1992年底，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县市展开，其中160多个县市基本建立了农村社会养老保险制度。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进_步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。该意见指出在有条件的地区稳妥建立农村养老保险制度的深远意义，强调“逐步建立农村社会养老保险制度”1996年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出：农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险。截至1997年底，全国有2000多个县（市、区、旗）开展了农村养老保险工作，8000多万农村人口参加保险，基金积累近140亿元，全国已有55.79万农村人口领取了养老金，养老金3.15亿元。

　　3、整顿规范。1998年国务院机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年，在国务院批转整顿保险业工作小组《保险业整顿与改革方案》的通知中指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，决定对已有业务进行清理整顿，加强基金监管，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡《通知》给农村养老保险工作带来了极大的影响，除少数经济发达的或少量乡村集体经济实力较强的地区制度运行维持正常外，全国大部分地区均出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，有的地区甚至处于停滞或倒退的状态。

　　(二）制度的主要内容

　　这一阶段各地遵循的是民政部下发的统一的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。在参保范围上，保险对象主要是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认（包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等），组织投保。投保年龄从20周岁至60周岁，领取养老金年龄_般在60岁以后。在保险基金筹集上，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，同一投保单位，投保对象平等享受集体补助；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。在制度模式上，实行基金积累式个人账户制，个人的交费和集体的补助（含国家让利），分别记账在个人名下。在缴费标准和档次上，实行多档次月缴费标准。在养老金计发办法上，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定。在基金管理上，以县为单位统一管理。

　　(三）对制度的基本评价

　　1、制度具有积极意义。首先，这是第一次正式出台全国性的农民养老保险社会政策，以制度化的手段谋求解决农村居民的老年生活保障问题，具有开创意义。第二，在一定程度上让农民对养老保险有了一个浅显的认识和意识。第三，覆盖了数千万农村居民，为这些人群提供了一定程度的保障，使参保农村居民老年生活得到了部分化解，自我保障需求有所降低。

　　2、制度设计有缺陷。受各方面因素影响，该制度的初始设计存在着一定的缺陷：

　　(1)保障范围方面：一是“保小不保老”参保年龄规定为20至60周岁，这使得制度实行时年龄超过60周岁的老年人无法参保，被排斥在制度之外。二是“保富不保贫”由于方案中的筹资是以个人交纳为主，集体给予补助，国家没有相应的补助，采取的是自愿原则，因此参加养老保险的几乎都是比较富裕的农民。经济不发达的农村地区和没有能力投保的贫困农民，未来的社会养老依然没有保障。

　　(2)政策扶持方面：国家给予政策上的扶持原则“主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支”来体现，但实际上并没有相关的政策规定可以执行。由于没有国家的支持和有效的激励政策，该制度的设计基本上是一种完全的个人储蓄式养老，不具有社会性和保障性。

　　(3)养老待遇方面：方案所定月缴费标准每月最低2元、最高20元，每两元一档共十个档次的固定缴费

　　①郑功成；《中国社会保障30年》,人民出版社2008年版,第80-81页。

　　标准没有设计动态增长机制。待遇的领取是与缴费水平相对应的。由于当时我国农村多数地区经济发展水平较低，农民对养老保险制度还缺乏一定的认识和信心，因此投保金额大多选择在低档次的水平上。按投保2元档次计算，缴费10年，每月仅领取4.7元，15年后每月仅领取9.9元,难以起到真正的养老保障的作用。完全积累式的个人账户，也无法解决因利率下调，领取待遇下降和养老金调节机制的问题。

　　(4)基金保值增值及管理方面：按方案的规定，基金保值增值的办法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资”在农保基金建立之初，银行存款利率较高，农保基金存入银行能够获得较高的资金利息。但是，随着国家宏观经济形势的变化，央行已先后几次降息，银行存款利率已大大低于农保基金所需的增值要求，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金保值已很困难，更不用说增值了。同时，由于缺乏有效的基金管理和监督机制，基金运营随意性大，强行拆借、挪用、挤占基金的现象时有发生，有的将基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，大量基金流失，造成极大的损失。

　　(5)具体操作方面：没有法规性的文件指导，各地开展农保工作的主要依据就是民政部门下发的《县级农村社会养老保险基本方案》，以及各主管部门下发的业务指导性文件。并且在近10年的时间里，农村养老保障体系建设既无国家政策指导与规范，又无相关的引导激励支持政策，各地完全是依靠各级政府领导的自身认识来推动工作，使得农保工作的规范性、稳定性、严肃性大大降低。

　　(四)对“老农保”制度的反思

　　在制度需求上，首先，农民对养老保险的认识并不到位。由于农民受教育程度较低，社会养老的意识和观念尚未形成，对社会保险的涵义缺乏必要的了解，对即将实现的养老制度可能带来的预期利益缺乏相应的判断。其次，老年农民对养老保险的诉求并不强烈。农民的家庭保障还在发挥着一定的作用，在许多的调查问卷中，农村老年人还是更趋向于选择家庭养老方式。第三，青年农民对养老保险的需求并不迫切。虽然外出打工，但他们的整体收入还比较少，摆在他们面前更为迫切的是生活、孩子教育等费用的支出，养老尚未成为他们考虑的重点。因此，这个阶段不论是农村的青年，还是农村的老年人，并未对养老保险有强烈的需求感。也就是说，在制度需求层面，制度的主体对参与制度变迁缺乏应有的热情与动机。在制度供给上，制度本身设计有缺陷，不具吸引力。

　　从世界农村养老保险制度建立的时机来看，国外建立农村养老保险的时间，大都是在整个国民经济发展水平比较高的时期，工业的发展不仅可以满足自身的积累，而且还能够提供足够的资金来反哺农业，发达国家建立农民社会养老保险的时间大都比城市职工养老保险晚。如德国在1889年建立雇佣工人养老保险计划，直到1957年才建立农民年金保险；美国在1935年开办职工养老年金保险，直到1990年才全面建立农民年金保险；加拿大从建立雇佣工人养老保险计划的1927年，到建立农民年金保险计划的1990年，其间相隔了63年；丹麦两个制度的建立之间隔了86年①。而我国企业职工养老保险制度开始于1991年出台的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，到2005年国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发叻05]38号），城镇职工基本养老保险制度渐趋完善和稳定。

　　通过对以上情况的分析可以看出，无论是对农村养老保险制度的需求方面、在建立农村养老保险制度的世界规律方面，还是这个阶段的经济发展状况，建立农村养老保险的条件和时机似乎还不十分具备，老农保制度发展的土壤还未培育好。

　　二、第二阶段：创新发展阶段（简称“地方新农保”阶段）

　　(一）相关政策与“地方新农保”发展历程

　　2002年中共十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”2003年，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“农村养老保险以家庭为主，同社区保险、国家救济相结合”成为我国相当长一段时期内农村养老保险事业的指导方针。2006年初，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡社会保障制度建设的要求，在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和国家“十一五”规划纲要中，都把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容。2007年党的十七大再次明确提出探索建立农村养老保险制度。2007、2008年的中央一号文件均提出要探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点。在这一时期，国家在农民工、失地农民的社会保障方面也出台了一些相应的规定。

　　在国家相关政策的引导鼓励支持下，为提高农民社会保障水平，实现全面建设小康社会和社会主义新农村的目标，一些省市逐渐开始积极主动地重新探索建立新型农村社会养老保险制度。原劳动和社会保障部结合中日合作‘‘中国农村社会养老保险制度创新与管理规范