市人大常委会教育科学文化卫生委员会主任　陈炜主任、各位副主任、秘书长、各位委员：　　市十六届人大二次会议期间，沈嵘等10位代表提出“出台南京市控烟条例”的议案，孙达华代表提出“出台南京市公共场所控制吸烟条例”的议案，李宏伟等10位代表提出“制定南京市文明行为促进条例”的议案。会后，经主任会议研究决定，将这三件议案交教科文卫委员会办理。现将有关情况和处理意见报告如下：　　一、议案办理情况　　教科文卫委员会于3月起开展了议案办理相关工作，研究议案内容，收集分析法律法规和相关政策文件；与代表深入交流，准确了解议案提出的背景和具体建议；召开专题座谈会，听取主管部门及其业务机构的工作汇报。在此基础上，与法制委沟通交流了办理方向，形成处理意见，代表对议案办理过程及处理意见表示认可。　　二、关于“出台南京市控烟条例”“出台南京市公共场所控制吸烟条例”议案的处理意见　　我国是世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约国，该公约第八条提出，各缔约国应采取立法、行政等措施防止公共场所接触烟草烟雾。从国家层面看，《“健康中国2030”规划纲要》提出，要推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟。全国人大常委会正在推进禁烟立法工作，《基本医疗与健康促进法（草案）》规定，公共场所控制吸烟。目前，我国公共场所控烟立法的规定主要集中于地方性法规。就我市而言，1995年《南京市公共场所禁止吸烟暂行规定》施行，1997年《南京市爱国卫生管理条例》施行，随着2013年12月《江苏省爱国卫生条例》实施，市规定和条例的内容因被上位法覆盖而相继废止。　　近年来，全市认真贯彻《江苏省爱国卫生条例》，积极开展吸烟危害健康知识宣传，制定督促巡查制度，推广“无烟单位”建设经验，全市控制吸烟工作取得了一定成效。主要做法：一是抓宣传。市、区爱卫办、卫健委每年利用“爱国卫生月”“世界无烟日”“世界卫生日”“全国男性健康日”等举办不同形式的宣传活动。利用单位内外的电子屏、宣传栏、微信公众号等宣传阵地进行控烟知识宣传。统一印制控烟标识、控烟海报、健康知识宣传海报等发放给相关单位，提高控烟标识和相关知识覆盖率。二是抓创建。市爱卫办联合市机关事务管理局，下发了《关于开展建设无烟机关活动的通知》，明确无烟机关标准，要求开展无烟机关建设。三是抓活动。持续开展无烟城市小手拉大手、健康促进学校建设、学生健康素养监测等系列活动。在校内开展烟草控制专题征文、绘画、小报等征集评比，提高青少年控烟相关的知、信、行水平，减少第一支烟的尝试率和二手烟的危害。2018年，在全市5所重点高校同时开展摆摊宣传、快闪等多种形式的控烟宣传活动；组织“我为控烟发声”的新媒体微信推广活动，推广频次、点击人数均为全省之首。四是抓督查。市卫健委利用12320卫生热线提供戒烟干预服务，有关医疗机构开设戒烟门诊为有需求的烟民开展戒烟干预服务。市爱卫办每年组织对辖区内各窗口单位、公共场所开展控烟工作督导，及时发现纠正问题。　　我市公共场所控烟工作虽然取得了显著成绩，但还存在不少问题，与城市的文明程度仍有一定差距。公共场所仍然存在吸烟现象，城市整体控烟氛围不够，不少公共场所缺少控烟方面的宣传。社会中流行聚会吸烟、社交让烟、礼品送烟的不良习惯，领导干部带头意识不够，贯彻中办、国办《关于领导干部带头在公共场所禁止吸烟有关事项的通知》不到位，职能部门责任落实不到位，有的监管部门无专设的科室和专职人员，影响了控烟工作的实效。　　我委认为，出台南京市公共场所控烟条例，既是对世界卫生组织《烟草控制框架公约》的承诺，也是我国对加强民生领域地方立法的重点，更是对南京市制定有效的控烟管理机制和公共场所控烟工作经验做法的固化，对保障公民健康，创造良好的工作生活环境，促进我市城市文明水平具有重要意义。沈嵘、孙达华等代表提出的制定控烟立法议案，既有现实的必要性、紧迫性，又有很强的可行性。　　我委建议，市人大常委会督促市政府进一步加强对公共场所控烟工作的领导，充分发挥市爱国卫生运动委员会的职能作用；切实加大执法和宣传力度，保证《江苏省爱国卫生条例》等法律法规中有关控烟的条款得到全面实施。市政府及其有关部门认真做好南京市公共场所控烟立法的前期调研工作，为市人大常委会适时启动立法做好充分准备；同时，结合本市实际情况，及时制定和完善加强我市公共场所控烟工作的政策意见，研究审议控烟工作有关规划和重要事项，切实加强全市控烟工作，进一步推动我市控烟工作的健康发展。　　三、关于“制定南京市文明行为促进条例”议案的处理意见　　市民的文明行为是个人素质的综合体现，也是一座城市文明形象的反映和软实力的象征。党中央要求“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”“探索制定公民文明行为促进方面法律制度，引导和推动全民树立文明观念，养成良好行为习惯，提升社会文明程度”。中央文明委提出，要用法治思维和法治方式推进精神文明创建，发挥法律法规对维护良好社会秩序、树立文明社会风尚、培育和谐人际关系的保障作用。　　近年来，我市在经济社会快速发展、人民群众物质生活水平飞跃提升的同时，市民文明素质和道德水平也有了明显提高，城市文明程度显著提升。我市长期重视文明行为的培养和促进工作，取得了明显成效，积累了丰富经验。特别是2016年8月以来，市相关部门针对南京市民最不能容忍的不文明行为，提出并倡导南京市民文明规范“八个不”，即“红灯不能闯、车辆不乱停、说话不带脏、交谈不喧哗、垃圾不乱丢、宠物不扰民、违建不可搭、排队不加塞”，积极引导和促进公民养成文明行为习惯，提升社会文明程度。在此基础上，我市深入持久推进文明城市创建工作。2017年11月14日，中央文明委公布第五届全国文明城市名单和复查确认继续保留荣誉称号的往届全国文明城市名单，南京市再次获得“全国文明城市”荣誉称号。　　市人大常委会一直高度重视通过立法和监督等工作，推动形成社会文明风尚，引导全民树立文明观念，推进移风易俗，倡导文明新风。相继出台了《南京市城市治理条例》《南京市市容管理条例》《南京市旅游条例》《南京市道路交通安全条例》《南京市志愿服务条例》《南京市养犬管理条例》等多部内容涉及文明行为规范的地方性法规。这些地方性法规的颁布实施，对提升城市治理水平和社会文明程度，推动文明城市创建发挥了重要作用。但也应看到，在我市的生产、生活、生态和公共活动等领域中，不文明现象仍在一定程度上存在，交通违规、犬类扰民、乱扔垃圾、公共场所大声喧哗、随地吐痰等不文明行为依然有禁不止。社会各界对这些不文明现象反映强烈，同时认为法律制度不完善、执法不力也是导致不文明行为产生的重要原因。如何更好地规范、倡导和促进市民文明行为，成为当前一项需要重视和解决的任务。　　我委认为，推进文明行为促进立法，就文明行为促进作出更全面明确、更有操作性的规定，引导和促进公民养成文明行为习惯，不断提升我市市民文明素质和城市文明程度，既是促进精神文明建设法治化的需要，也是创新社会管理、建设和谐社会和法治城市的重要内容，对推动社会主义核心价值观落细、落小、落实，构建科学有效的精神文明工作机制，巩固文明城市创建成果，建设更高水平文明城市具有重要意义。李宏伟等代表在议案中提出的“加快推进南京文明行为促进地方立法，加强对文明行为的宣传教育普及，鼓励、奖励文明行为，依法处罚违法的不文明行为”等意见，具有很强的必要性和针对性。　　我委建议，市人大常委会加强对市政府及其相关部门的监督，督促其进一步强化对文明城市建设工作的领导，加大执法力度，保证国家、省和我市相关行政管理领域现有法律法规得到切实贯彻落实，做到对违法的不文明行为执法必严、违法必究。市有关部门要全面梳理、剖析提炼我市社会文明行为现状，根据实际情况，及时制定和完善加强我市文明行为促进工作的政策，有针对性地加强宣传，积极引导广大市民加深对社会文明的认同感，推动文明行为基本规范的普遍遵守。进一步完善道德模范、志愿者、见义勇为的关爱帮扶机制，健全文明行为奖励表彰制度，树立好人好报的社会导向。本届人大常委会正在开展的社会信用立法，拟将一系列不文明行为纳入征信范围，必将进一步有利于促进文明行为的养成。市有关部门可在现有工作基础上，认真研究分析加强立法的规范性、处理与其他规范文明行为的法规条款之间的关系等立法难点问题，为市人大常委会立法决策提供充分参考。　　以上报告，请予审议。附件出台“南京市控烟条例”议案领衔人：沈嵘　　众所周知，吸烟对人体所有器官均会产生损害，烟草已成为继高血压之后的第二号全球杀手。据世界卫生组织统计，全球目前有烟民约13亿人，每年有500万人死于与吸烟有关的疾病。如果对烟草不加控制，本世纪吸烟致病死亡人数将可能达到1亿，比上个世纪翻一番。为了减少烟草危害，世界卫生大会1996年5月提议进行《烟草控制框架公约》的谈判。1999年5月，第52届世界卫生大会决定启动公约的谈判，并确定在2003年5月完成。2000年10月，公约的政府间谈判正式开始，并于2003年3月通过公约最后文本。2003年5月，在日内瓦召开的第56届世界卫生大会上，该公约获得一致通过。《公约》呼吁所有国家开展尽可能广泛的国际合作，控制烟草的广泛流行。　　《烟草控制框架公约》主要目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触“二手烟”频率大幅度下降，从而保护当代和后代人免受烟草对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。目前世卫组织193个成员中已有174个缔结了该公约。中国政府参与了《烟草控制框架公约》的缔结过程，于2003年11月10日签署了公约，成为该公约的第77个签约国。　　上海市在2009年筹办上海世博会期间，催生《烟草控制框架公约》在我国生效后首部省级人大颁布的控烟地方法规；2010年3月1日条例正式生效实施，同年10月29日，世卫组织和国家卫生部联合宣布上海世博会成功实现世博会159年历史上首届无烟世博；2016年11月11日，上海市人大通过条例修正案，两大机场、三大火车站于第九届全球健康促进大会召开前全部关闭室内吸烟室。　　基于以上背景，建议由南京市人大牵头开展立法前调研，参照上海市的经验和做法，出台《南京市控烟条例》，严禁公共场所吸烟，控制烟草消费，为健康中国助力。出台“南京市公共场所控制吸烟条例”议案领衔人：孙达华　　作为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约方，我国承诺从2011年1月起在公共场所全面禁烟。南京市为了更好地推进禁烟控烟工作，已将禁烟规定升级为地方立法，将个人在公共场所吸烟行为纳入处罚范围。然而，目前南京市公共场所吸烟问题仍十分严重，存在着如下现象：　　一、教育为主处罚为辅。目前南京市公共场所吸烟管理处罚的执法权被下放至教育、卫生、公安、文体等各个行政部门，在禁止吸烟场所看到有人吸烟，任何个人可以劝阻，并可以要求禁止吸烟场所的所在单位履行管理职责。但由于整个社会层面的认知程度不高，目前的处罚工作依旧以教育手段为主，缺乏法律法规明令的处罚，因而禁烟效果不佳，难以令人满意。　　二、公务员队伍内部缺乏专项管理。由于在公务员队伍中缺乏对公共场所禁烟的专项规定，部分领导本就沉迷于“文山会海”无法自拔，在并无专项管理的现状下，不少会议室内常常烟雾缭绕，恍若仙境，极大地损害了我市公务员队伍的整体形象及领导干部的公信力。　　三、宣传力度及执行力度不足。现有对于公共场所禁烟的宣传依旧停留在呼吁层面，并未将相关违规责任和代价明确标识，因此，社会对于公共场所吸烟处罚的认知和接受程度不高，因此在执行过程中也很难执行，形成恶性循环。　　为了进一步改善南京市公共场所吸烟问题，我建议：　　一、进一步明细管理条例，加强公共场所吸烟行为的处罚力度。相邻城市杭州新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》加大了处罚力度，在禁烟区域抽烟，以前可以罚款50元，今后将最高罚款200元。以教育为主的方式已然在南京实行多年，目前在南京出台更为明细的行政处罚规定已然成为遏制公共场所吸烟行为不可或缺的举措，唯有进一步加强在公共场所吸烟行为的处罚力度，才能形成有效倒逼约束的局面。　　二、进一步在对公务员队伍中加强公共场所禁烟专项管理，树立模范标杆作用。以专项规定和考核的形式加强对公务员在公共场所吸烟行为的管控，一方面能够更好地执行“八项规定”，另一方面能一改部分公务员群体抽烟的不良风气，在整个南京市形成至上而下的公共场所禁烟态势，在全市人民乃至全国范围内树立南京市公务员全新的“禁烟”模范标杆。　　三、进一步扩大宣传，落实对公共场所控烟条例的执行力度。“执行难”是解决所有问题的最终一环，关于禁止公共场所内吸烟的行为本身就存在社会认知不足，宣传不到位的现状，因此进一步扩大禁烟宣传，以路牌广告、广播电视、路铁传媒等公共渠道进行禁烟宣传的同时要将公共场所抽烟行为的处罚规定也标明，进而扎实、稳健地落实对公共场所控烟条例的执行，最终打赢禁烟保卫战。　　制定“南京市文明行为促进条例”议案领衔人：李宏伟　　案由：制定《南京市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）的必要性　　2017年11月14日，中央文明委公布第五届全国文明城市名单和复查确认继续保留荣誉称号的往届全国文明城市名单，南京市再次获得“全国文明城市”荣誉称号。为了培育和践行社会主义核心价值观，引导和促进公民养成文明行为习惯，南京市民文明规范倡导“八个不”：“红灯不能闯、车辆不乱停、说话不带脏、交谈不喧哗、垃圾不乱丢、宠物不扰民、违建不可搭、排队不加塞”。对于提升社会文明程度，深入持久推进文明城市建设，实施文明行为工程具有道德约束作用。目前，武汉、杭州、郑州、西安等多个城市已经制定《条例》，把城市文明建设纳入法治轨道。　　文明行为促进立法，一方面是对我市多年创建文明城市宝贵经验的总结，另一方面，也是南京文明城市建设走上法治化、常态化轨道的客观要求，是创新社会管理、建设和谐社会和法治城市的重要内容。通过出台《条例》，可深化文明城市创建成果，持续提升市民文明素质和城市文明程度，推动社会主义核心价值观落细、落小、落实。　　案据：纵观我国目前关于公民文明行为的法律规范，除了国家层面的《中华人民共和国治安管理处罚法》对公民不文明行为进行了相对系统的规定之外，其余的基本都停留在原则性规定的层面，缺乏可操作性。　　近年来，我市相继出台了若干部有关文明行为规范的地方性法规，如《南京市城市管理条例》、《南京市市市容环境卫生管理条例》、《南京市市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》、《南京市养犬管理条例》等。但上述部分法规、规章在执法层面贯彻得并不理想，一些不文明行为依然有禁不止，如乱穿马路，乱停车辆，乱扔垃圾，公共场所大声喧哗，遛狗不带狗链、不及时清理排泄物等。另外，对于市民文明行为鼓励和表彰方面的法律规范又非常单薄，尤其是我市所宣传和倡导的具有地方特色的文明行为，缺乏一部综合性的文明行为的地方性法规来予以促进。因此，制定《条例》十分必要。　　方案：　　（一）关于立法指导思想　　一是坚持“立法的过程就是市民文明行为宣传教育普及的过程”的理念。文明行为促进，涉及城市建设管理、市民生活等方方面面和各行各业，需要发动全社会的力量，让每个人感受到文明的氛围，让文明成为广大市民自觉的追求。要就此立法，立一部良法，同时为严格执法奠定基础，必须广泛知晓，广泛参与，做到重要法规条款来自群众，反映千万市民的呼声。广泛调动市民参与立法的热情，让立法的过程同时成为文明行为深入人心的过程。　　二是坚持“奖励为主、处罚为辅”的原则。文明促进，最主要的是引导和示范，但仅靠这些还不够，还需要多管齐下。不仅要用法规明确对文明行为进行鼓励、奖励，同时也要对违法的不文明行为依法进行处罚。　　三是贯彻对公职人员更加严格要求的原则。在一定意义上，规范市民文明行为，重在规范公职人员的行为。不仅对规范市民一般文明行为提出了要求，同时对国家机关、企事业单位、社会组织、新闻媒体等主体参与文明建设的职责，对公职人员的文明行为规范都提出了明确要求。　　（二）关于基本文明行为规范　　基本文明行为规范即市民需要做到的基本文明行为，应该在以下方面作出具体规定：　　一是公共秩序方面。规定在公共场所应当遵守禁止吸烟规定，不大声喧哗。等候服务应当依次排队。乘坐公共交通工具应当自觉遵守乘车规则，做到先下后上、主动让座、爱惜设施，不影响司机安全驾驶。饲养宠物要遵守规定，不扰邻、不影响公共卫生，不得将宠物带入公共场所。　　二是交通出行方面。对驾驶机动车和非机动车的驾驶员以及行人等3种主体的交通行为作出相应规定。　　三是旅游观光方面。旅游观光应当尊重当地风俗习惯，注意保护生态环境，爱护文物古迹，爱惜公共设施，不乱刻乱画，不打闹争抢，与他人友善相处。　　四是休闲娱乐方面。倡导文明科学的休闲娱乐方式，休闲娱乐时应当合理使用场地和相关设施，不影响其他公众的正常生活。重点对群众反映强烈的广场舞、室外卡拉OK活动中的不文明行为进行强调。　　五是环境保护方面。单位和个人应当节约能源、循环使用自然资源，主动减少废气、废水、废物等污染物排放；节约公共场所免费提供的公共资源，维护公共场所及相关设施的完好。　　六是网络文明方面。倡导文明上网，不编造、传播虚假信息，不低级媚俗，维护健康网络环境，并对网络经营者、消费者及网吧经营者提出行为规范。　　七是家庭文明方面。规定要弘扬尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。　　《条例》要明确法律责任，由相关行政执法部门责令改正，并按照有关法律、法规予以处罚。