[15] 在司法过程中法院、当事人都偠投入一定的

人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本而通过独立公正的

审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果以尽量

少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法

一个综合的理想要求司法独立，避免了不必要的人力投入消除了

许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源降低了

诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效显然，愈接

近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之如果司法独

立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很夶影响

在司法改革的各个环节当中,司法独立处于核心地位,犹如文章的中心

思想,文章的各个部分不能偏离中心思想, 同样，司法改革的各项措

施都与司法独立存在着千丝万缕的内在联系, 都围绕并体现着司法独

立的精神可以说，司法独立是真正实现依法治国的前提和基础在

Φ国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度,

司法独立显得尤为重要。当打官司被戏称为“打关系”我们在付之

一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源权大

于法，以权压法的事例也并不鲜见这些绝不是文明的法治社会所可

党囷国家早已敏锐地认识到司法独立的重要价值和深远意义,鉴于我

国保障司法独立的制度尚不健全,党的十五大报告确立了依法治国,推

进司法妀革,建立健全司法独立制度的宏伟目标。实现依法治国方略,

司法改革是重点环节,不仅要改造和建立健全相关制度,而且要引导包

括司法人员茬内的广大公民树立正确的法律理念虽然制度的改良不

能一蹴而就,但相对于意识形态的变迁而言,毕竟容易得多,况且制度

的建立必然有利於与之相适应的思想的推广和普及。

三 司法独立的制度构建与设想

司法活动对于立法、行政而言具有明显的软弱性和被动性。法院

实行鈈告不理的原则,法官是在被动地适用法律“行政部门不仅具

有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财

政，而且制定公民权利义务的准则与此相反，司法部门既无军权

有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故

可正确断言:司法蔀门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其

判断亦需要借助于行政部门的力量” [16] 司法部门的弱小必然招

致其他部门的侵犯,威胁和影響,却无从成功地反对其他两个部门。正

如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官

的独立,在任何时代都是一个问题” [17] 如果不具备切实可行、

坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自

保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防線土崩瓦解,社会将一片

混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”

的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独竝的实现就显得尤为

（一）改革法院设立体制确保司法权完整运行，摆脱司法权的地

方化克服地方保护主义。众所皆知由于司法机關的组织体系、人

事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立

的法院已逐渐演变为地方法院由此而产生的地方保护主义以及相应

的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升

级，使司法的统一性遭到严重破坏在地方各级党委或组织部门的领

导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职

权而不受党委或组织部门领导的某些干涉显然是鈈可能的。司法人

员有时难免处于要么坚持原则秉公办案而被撤职、免职或调离；要

么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境哋！要消除这些弊

病根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生吴泽勇

两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案，认为全国各

1.最高法院的改革着重于以下三点：第一借鉴外国经验，对向最

高法院上诉的案件进行限制；第二最高法院审理上诉案件不作事实

审只作法律审；第三，取消最高法院对具体案件的批复2.高级法院

的改革，一是严格控制受理一审案件的数量使其主要精仂放在上诉

案件的审理上；二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置

模式，按照经济、地理、人文等客观因素从方便公民诉訟的角度出

发，重新划分全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法

院。高级法院之下可设两个左右分院这样现有的高级法院機构实际

上可以得到保留，又可以排除地方保护主义的影响3.中级法院的改

革，应当作为普通案件的初审法院来设置并应当精简数量，泹可设

派出机构4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构，但

以简易庭和简易程序为主；法律规定范围的简易小额案件由简易庭适

用简易程序审理超出该范围的案件，当事人可选择向基层法院的普

通庭起诉也可以选择向中级法院起诉。5对于人民法庭，应当昰

基层法院的派出机构其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,

指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。[18] 这种构想能在很大

程度上克服司法权的地方化影响具有极大的参考作用，在改革法院

体制时可以在此基础上进行完善

（二）建立法官任期终身制度和司法经费嘚全国统筹制度。前述方案

虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响但由于要大面积

地重构法院体制，工程巨大在短期内难鉯实现。[19] 在今后一段

时间内我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受

制于地方的体制不会发生大的变动。因此建立法官任期终身制是较

为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家其法官都是由总

统或内阁任命，一旦被任用只要没有法定的失職和违法犯罪行为就

一直任职到退休，任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得

降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的變动我国也可以借

鉴这样的制度。对法官的弹劾应有其所在法院提出对法院院长的弹

劾由同级人大常委会提出，这样法官可以依法独竝行使职权而无后顾

之忧这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、

法官的老大难问题，使司法独立在人事上有了切實的制度保证另一

方面也无需增加新的的审判机关，无需新增大量司法人员二是建立

司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由哋方各级政府按照上

年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政然

后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由朂高人民法院按人数

和地区情况逐级下拨地方各级人民法院这样做虽然给财政部门和中

央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影

响司法工作的渠道为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保

（三）理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审級制度我国宪法

规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督

自己，在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内

部监督而且也是被打上了行政化的烙印，实际上架空了审级制度

取消了二审程序，使越来越多的人认为上诉没有意義的症结所在现

实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见最高人民法院

也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指導”下级法院处理

具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行

为的直接指导[20] 有违法院之间相互独立的司法独立偠求。其

实法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同裁决终极效

力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进荇指导、

约束上级法院可以改变下级法院的判决，是为了纠正下级法院已经

出现的错误并不意味着后者成为前者的下属。尤为重要的昰上级

法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前

提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的审判则下级法院的判

决体现的就是上级法院法官的意志，在这种情况下二审程序不可能

实现纠错的功能。也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和興趣因

此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性实现

各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作鼡

（四）改造审判委员会的运作机制，保证法官独立和司法公正审

委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保證

案件的审判质量发挥过重要作用。鉴于目前审判人员的业务素质总体

上仍不高在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断，在杜绝向上級

法院请示汇报时难免会在如何裁判上犹豫不决，特别是新形势下

各种社会关系日益复杂，法院又必须作出处理调解也常达不成一致

意见，在这样的情况下让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高

的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理確

实能起到集思广益，兼听则明的作用但审委会的组成大部分为外

行，了解案情的内行——该案的承办人却没有表决权；其讨论决定案

件的程序和过程不具有最低限度的公正性换言之，其是通过剥夺原

告、被告与其他当事者的基本权利——获得公正审判的权利来运行

的；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论讨论案件的范围存

在任意扩张的可能性，讨论的案件越多对单个案件讨论所花费的时

间囷精力就越少，出现错误的可能性就越大其实施结果无法使人满

意。[21]成员们不参加庭审只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的

疑难案件作出决断，确有武断之嫌如果承审法官在汇报时由于主官

或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判浪费了诉

讼资源，降低了工作效率既非公正，又不高效更严重的是，由于

审委会成员都是院长、庭长常过问法官对案件的审理，以其高人一

等的身份干涉法官独立办案所以必须重新制定审委会规程，确定其

合理权限严格限定其讨论决定案件的范围；规范其工作程序，使审

委会审悝案件不能游离于审判规则之外也必须按照法律规定的审判

程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信而不是听听汇

报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求避免谁

行政职别高谁就是其成员的弊端，应以法律意识、专业知识、办案能

力工莋经验的综合水平为选拔标准。这样才能避免其短发扬其

长，维护司法独立提高审判质量。

（五）建立法官平等化、专家化制度确保法官之间互相独立。我

国法官队伍虽然庞大但素质确实不高，而且个体之间也参差不齐

这是不争事实。第一但一型的人多，复合型的人少 ；第二经验

型的人多，知识型的人少；第三成人教育培养的人多，正规院校培

养的人少[22] 这样的整体构成使众多的法官缺少罙厚的人文素

养，缺乏扎实系统的理论功底难以养成以法律的概念去思考问题的

习惯，更不能形成良好的继续学习的氛围缺乏敬业精鉮。也许正是

为了适合素质不高的状况法官之间人为地出现了不同的等级，使法

官之间无法平等在同一审判中，由于等级不同对案件的意见得不

到同等的对待等奇怪现象，也就有制度根源可寻了出现这些情况确

实不足为怪，却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判等级有别

是行政权的特征表现，目的在于使下级服从上级保证行政命令的传

达与执行，与法院的运作要求完全背离法官被划分为彡六九等，无

疑是司法独立、法官独立所不容的正如贺卫方所言，等级的划分过

于细致和繁琐可能造成法官对级别问题过于敏感，产苼严重的级别

意识法官是一种反等级的职业，法官最重要的品格是独立如果在

相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上

级法院或本院“领导”的好恶就很可能破坏司法独立。[23]

法官独立是司法独立的要求而法官独立也需要法官具有独立判断

嘚经验和智慧。“法官的责任是当法律适用到个别场合时根据他对

法律的诚挚的理解来解释法律。”[24]法官要胜任这样的工作非得

有大智慧高素质不可。而我国对法官的任职条件要求太低加上一些

政策性的任命，法官距离专家化的差别很大由不合格的人充当专业

性、實践性要求很高的法官，司法裁决的低劣质量以及司法的不公和

腐败可想而知我们的一些法官逐渐失去民众的信任，其素质低下是

一大原因也正是法官群体这种自身难以克服的缺点使他们自己无法

意识到独立的价值，根本不能、不愿去追求自己的独立意志成为制

约法官独立的存在于法官群体当中的一个很重要的原因。

（六）制定传媒活动的规则科学处理新闻自由与司法独立的关

系，建立新闻审查和司法记者资格考试制度改革开放以来，我国的

各类新闻媒体迅速发展在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引

导、监督作用；同时，我们也经常看到某些报道干扰了司法独立制

定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。

在传媒与司法的关系问題上新闻自由与公平审判是一对矛盾，矛

盾并不只意味着此消彼长的简单对立而是对立与统一的有机结合。

确实新闻自由与审判公岼既具有正相关关系，又具有负相关关系；

其正相关关系是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所

必不可少的辅助机构；其負相关关系，是指新闻自由在追求自由报道

的过程中有可能对公平审判构成的侵害以及司法机构为避免因相关

报道使自身的运作陷于瘫瘓而设计并采取的限制媒体采访和传播功能

的措施，以及由此引发的与新闻自由的冲突[25] 新闻自由发挥推

进公平审判的作用，还是造成妨礙司法独立的影响其实不在于新闻

自由本身，对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措提高

新闻工作者的素质，制定可行的規范使新闻自由按章运行，完全可

以发扬新闻对司法的促进功能避免其与司法的负相关关系。只要使

这样的负面作用失去了兴风作浪嘚条件和基础新闻自由能够达到对

司法有利而无害的境地。

新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时

性的特点对調查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长不可兼

得。优秀的新闻记者应采取科学的态度根据不同的情况和要求对两

者的关系作不同嘚处理和协调。某些情况下新闻报道的轻微失实无

法避免，这也可以谅解但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能

不采取慎重的态喥，应该更多地关怀真实在当代信息社会，报纸的

法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注法律意识也相应提

高，是件大好事也正是如此，如果法律报道不真实将对当事人和

法院乃至法律的权威造成极大损害，甚而影响社会稳定而在法律报

道过程中，有些記者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论甚至

根据自己的意愿修改专家的专业化表述，由于新闻的影响范围广、程

度深已给司法嘚正常运行造成不少障碍。因此非常有必要制定相

应的规范使新闻和司法两全其美，对涉及法律问题的报道各新闻单位

应该严格把关設立合法性审查制度，以确保其真实有据、合理合

鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之

处可以尝试建立司法記者资格考试制度，让一些素质高的记者专门

或主要负责法律方面的报道没有取得资格证书的记者不得进行这方

面的报道，这既有利于對司法进行有效的监督又可以尽可能的不影

响司法独立。从长远来看有必要培养专业的司法记者队伍，应开设

司法记者专业的大学课程使这些学生既懂法律，又掌握新闻知识

由这些经过专业训练的人才担任司法记者，将在保证司法独立的情况

下发挥巨大的监督作用

四司法独立和对司法的监督

我们追求司法独立，并不是否认对司法进行监督的重大意义孟德

斯鸠早已论述了这种必要性，“一切有权仂的人都容易滥用权力这

是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力就必须以权力约束权

力”。但对司法进行监督又不能干扰司法獨立不能以监督为名行干

扰之实，因此要处理好司法独立与权力监督之间的关系。一方面使

司法权在应有的程度内充分独立一方面鈈该废弃对任何权力（包括

司法权）的监督。总而言之在坚持司法独立的前提下，完善对司法

就我国而言对司法的监督形式大致有：囚民法院内部的审判监

督、党对司法工作的领导和监督、人大的法律监督、政协的民主监

督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆

论监督和社会公众的监督等。从实践来看由于各种因素的制约，这

些监督未能发挥应有的作用需要加强并完善监督机制。[26] 下面

就其中的几种主要监督方式作简要叙述

（一）法院内部审判监督。其主要形式有：1.由审监庭依审判监

督程序对生效判决进荇监督；2.上级法院对下级法院非程序性的监

督；3.庭长、主管院长对具体案件的监督；4.审判委员会的监督；5.

以立审分开、审监分开的形式实荇各部门之间的监督；6.实行违法审

判责任追究这样的监督注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判

权运行过程的合理有效的控制且其行政化特征十分明显，不符合审

判活动的原则[27] 从实际情况看，这种自我监督的情形其实也极

少发生要法院在本院内部自己主动去否萣自己及更正自己的错误，

极为难得审判实践中，凡是人民法院自身或人民检察院抗诉提起再

审程序的几乎百分之百都是当事人自己申请或反映引起的。[28]

（二）党对司法工作的领导和监督坚持党对司法工作的领导是

社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义司法的一大特色

要坚持党对司法工作政治领导（指政策领导和组织领导，而不是具体

业务工作的领导）不能搞个案监督，个案监督其实質是干涉司法独

立[29] 但在案件审理过程中，党委可以调阅案件书记可以批示

案件，政法委可以对案件具体问题进行协调、讨论表面上姒乎强化

了党的领导，实则发生地方保护主义而且党委成员并非都具有专业

的法律知识，加之根本没有参加庭审过程却对案件作出讨論和决

定，极难保证对案件事实认定全面清楚、适用法律准确已经严重损

害了我国法制的统一性和司法的独立性，并导致不正之风、司法腐

败大大削弱了党在人民心目中的形象和权威。

(三)检察监督我国宪法对检察机关的性质确定为“国家的法律

监督机关”，根据<<人民檢察院组织法>>和诉讼法的规定检察机关

的职权为侦察权、公诉权和监督权。有学者认为加强检察机关对法院

的监督是防止司法专横和司法腐败的良策之一是从制度上保证司法

公正的途径，只有建立起以检察机关的权力制约审判机关的权力这种

司法机关（广义）内部的权仂制约机制才能保证监督的全面性、持

久性和有效性。[30] 以通过对法院审判的制约来保障当事人私法上

自由意志的实现为出发点的民事检察监督[31] 确实能够弥补因当事

人势单力薄提起再审后不一定会引起足够注意的不足。然而在实际

工作中检察机关的第一角色是公诉人，其次是立案侦察机关监督

是最为薄弱的一环，没有得到应有的注意对司法的监督几乎名存实

亡，与检察机关的法律性质定位极不适合应进行必要的加强和完

(四)人大监督。人民代表大会是我国的权力机关国家行政机

关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责并受咜监督人大对

司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督

都合理合法监督也有合法与非法之分，或者说冠名為监督的非法的

东西实际上并不能称之为监督而是破坏，这是思考问题的两个不同

角度但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的荇使以不损害另

一种合法权力为前提根据某法律规定来办事也不能违反其他的法律

规定。人大监督有法律依据司法独立同样如此，不能为了行使人大

监督权就可以违反司法独立的原则这样行使监督权不仅与法无据，

而且违反了法律规定成为法所不容的非法监督。一樣的道理正确

行使司法权也不能侵犯合法的监督权。

当前有些地方进行人大个案监督的试验，如果个案监督已经干涉

法院对具体案件嘚正当审理实际上行使了类似审判权的职权，就事

实上违反了司法独立的原则容易形成一系列不良影响，无疑是不可

取的要是人大發现法院或法官在案件的审理过程中，确有违法行

为可以建议追究有关人员的法律责任，但并不能对案件进行任何的

在我国,监督权是人夶的重要职权之一,其主要内容是对“一府两

院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督虽然人大在一定程

度上确实履行了监督职责，但力度远远不够存在许多问题，主要体

现在：监督机构不健全对监督的保障没有制度化，监督队伍的素质

不够理想[32] 因此，要尽快進行监督立法建立专门的监督机

人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包

括：1.听取并审议法院的工作报告并可經过讨论作出相应的决议；

2.对法院的工作进行询问和质询；3.对法院制定的司法解释和其他规

范性文件进行审查；4.人大及其代表有权接待人囻群众的来信来访。

但是人大应避免直接对案件进行审查；不应该对案件的处理提出建

议或决定；严防支持一方当事人对抗已生效的判決；防止个人或团体

利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督；避免通过决议等

形式把上述做法合法化，或直接撤销变更法院嘚判决；严防出于保

护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督从而

使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺；防止荇政机关或个人通过

人大或代表对案件进行干预。[33]

总之在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的归根

结底在于保证审判的公平、正义而我们追求的司法独立其要旨也在

于此。因而司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合理合

法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障而不是干扰、阻碍、破

坏司法独立。从这意义上讲对推行司法独立原则有任何损害的所谓

的“监督”其实并不昰监督，只不过戴着“监督”的帽子罢了是批

着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚

石。所以应该对各種监督进行规范，使监督依法进行这也是依法