新型农村合作医疗，即新农合，如今，其主要部分在于农村医疗保障，是国家针对农民在医疗问题上难以支付巨额医药费的利国利民的政策。新农合在**的实行给农民带来很大的实惠，农民不在因为生病而担忧医药费用问题。笔者因为父亲负责村中的合作医疗费用收取，在家帮助父亲新农合费用筹资的这些时间里，对新农合有了比较全面的了解。在与农民群众的交谈中也发现了农村医疗保障存在的问题与不足。这是笔者在随相关人员参与参合费的收取过程中通过与农民的交谈，还有综合各方信息所得的关于新农合存在的一系列问题与不足以及笔者通过研究与学习得出的几条解决新农合问题的方案。
一、新型农村合作医疗利弊概述
（一）新型农村合作医疗制度模式简介
新型农村合作医疗是在我国特色社会主义背景下发展出的一种医疗保障制度，是我国社会保障体系的重要组成部分。农业是国之根本，而农民有事农村主体，农民的健康与发展深深的影响着我国的农业发展。而新农合正是国家为了改善和提高农民健康和加快农村发展提出的一项重要国策。农村医疗保障制度，对于农村的稳定和持续发展具有重要的长远意义。[2]建立和完善农村医疗保障制度，不仅可以实现农民生活和就医的平等权利，还可以提高农村生活质量、改善国民卫生条件、提高卫生服务效率、推动农村经济和人力资源的持续发展。建立合理的农村农民健康保障制度，反应了农民群众的根本利益，解决了农民群众的健康问题，也大大地提高了农村生产力的发展，为促进新农村建设打下了坚实的基础。
(二)**县新型农村合作医疗存在的问题
四川省**市**县是笔者从小生长的地方，也是一个已经实行新农合多年的县城,新农合的实行给**县的农民群众带来了许多好处，新农合让生病的农民能够支付高额的医药费，能够去诊所或者卫生服务中心买药报销。但是，在实行这么多年的新农合以来，许多问题也渐渐暴露出来笔者随相关人员参与了新农合参合费的收取，同时也对一些行政村进行了调查，对新农合的制度也进行了研究，发现存在许多问题，制度模式缺失，筹资模式制度对农民参合的影响，农民的受益率和补偿率比较低，参合农民的&看病贵&问题没有得到切实解决，自然逆向选择也对新农合制度存在较大的影响。同时，据笔者的调查，农民对新农合逐年增加的参合费(由原来的每人20增加到现在的每人70和就医报账困难等难题存在很大的看法。切实解决这些问题才能让新农合真正发挥它的作用。
二、基于**市**县新型农村合作医疗的现状分析
（一）新农合制度模式存在缺陷
1、新农合资金管理有缺陷。新农合资金管理条例明确规定：加强资金监督以及内部审核的同时，积极邀请农民代表参与合作医疗资金的监督管理，并加入合作医疗资金监督管理委员会。 [3]然而在实行的过程中，却遇到了诸多的困难，农民代表的选择有猫腻，对于资金管理的监督睁只眼闭只眼，也有农民收到来自各方的压力，从而失去了应有的监督权。
2、经办人员的工作费用与开销的难题。经办人员的工作费用与开销按照国家规定应列入同级财政预算，这就导致了财政压力大，尤其是**县属于国家级贫困县，更是难以抽掉资金推动新农合的发展，政府虽然给予大量的资金补助，仍然难以保证经费的持续投入，这也导致基层工作人员工资难以到位。据统计，动员一个农民参加合作医疗的成本不低于5元（父亲没收取一位农民的参合费就有5元的务工费）。
3、行政强制摊派问题严重。为了提高自己的政绩以及获得上级财政补贴，政府强行要求农民参加医疗保障。[4]在笔者生活的地方政府就对经办人员下达参合农民必须达到90%，于是工作人员通过各种途径强行要求农民参加，例如，不参加的农民就不能享受国家下达的各种利民政策，更甚乎不给办结婚证明等。
（二）农民对新农合的认知度缺乏，政府的宣传工作不到位
1、政府宣传工作不到位。经过笔者的了解，大半农民对新农合认识仍然不到位，只是经办人员在收费的时候配合缴费，缴费之后仍然不知道怎么使用，甚至有人在缴费之后一年就没有动用过账户，经过询问之后就说是不知道怎么使用，也不好意思问。这体现了政府的宣传工作不到位，据笔者的了解，在宣传新农合的时候，政府印发了文件发到各村，各村发到各村社，只是让村社工作人员发给农民群众，并没有要求必须宣传到位，也没有召开村民大会为村民进行讲解，这就导致了村民只是盲目的进行缴费而没有得到新农合的真正好处。
2、农民对新农合存在顾虑。虽然新农合已经推广几年了，村民仍然还不是很清楚这种制度的内容以及具体是怎样操作的。村民加入新农合而不知道怎样使用新农合，这就直接曹成了农民不懂得如何报销医疗费用，在一定程度上，更加重了其经济负担。长久下去，严重挫伤了农民参加合作医疗的积极性。而农民，是新型农村合作医疗的参与主体，其积极性的挫伤，使得其对新型农村合作医疗的支持减少，给新型合作医疗制度的推广造成了巨大阻碍。 （三）筹资存在&潜规则&。 这几年来，每年收取的费用在不断的呈直线上升趋势，已经由最初的每人15元上升到现在的每人70元，有些人口比较多的家庭至少得交500元，这对于本来就不算富裕的家庭来说实在是不晓得压力，虽然政府也实行五保低保则由政府出资的政策，但仍有许多家庭不在五保低保范围而收入颇低。[5]对于这个问题，我想知道这是不是国家下达的资费线，是不是政府的真是意图，这扭曲了新农合原本是利于农民的原则。这也导致现在农民们对新农合存在极大的排斥，极不愿意缴纳这笔费用，也给工作人员增加了收费的难度。根据笔者了解得知工作人员和村干部强制要求村民加入导致一部分村民产生抵触心理。笔者在村长处了解到，上一级政府在新农合筹资前就召开会议向他们传达参合率必须达到90%，这是硬指标。不然就会收到相应的处罚，例如克扣工资，奖金等。所以，他们动用一切方法来保证其指标的顺利完成，例如，村长直接对社长和村委要求凡是村民都要参加合作医疗，否则其他的一切政府政策都不能享受，对此我们村的村民都表示不满，许多人纷纷向上级反映，询问真实情况。一些村民家庭人口数比较多，最多的甚至达到9个，得交一大笔钱，在参与筹资的过程中，许多农户甚至难以拿出这么多钱来，还要找邻居借。
据笔者在其他村的了解得知，在新农合筹资过程中存在双重收费现象。有些村民其他地方或者单位上班已经参加了医疗保险，但是工作人员为了达标硬性要求他们参加新型合作医疗制度，这明显是不合理的。农民有权根据情况选择拒绝参加新型农村合作医疗，然而现在政府却硬性卡定必须要达到的户数，这也极大地增加了工作人员的困难，村级领导也为此头痛，挨家挨户的做工作，说服村民参加医疗保险，这也完全违背了农民自愿参加的原则。
（四）新农合报销范围不完备。据报销范围规定我们得知，目前农民的报销范围还不完备，在某些领域不能得到相应的报销。据笔者在网上搜索得知以下几种情况不能列入报销范围：1、交通事故、工伤、自杀、自残、服毒，酗酒、打架斗殴，自然灾害、戒毒发生的医药费用。2、性病、视力短矫正、器官移植、美容整容、气功疗法、矫形所发生的医疗费用，人工器官、假肢、各种康复器械、保健性营养疗法的费用。（3）各类滋补、营养药品等[6]。 这些方面应该需要根据情况列入报销范围，笔者认为应该加大报销的范围，对于一些不确定因素我们应该视情况而定，能够考虑进报销范围的应该纳入报销范围。
（五）存在的道德风险和逆向选择。农民参加新农合由最开始的自愿性原则变成了现在的强制性原则，而新农合在强调&人人有保障&目标取向突出了了&农民医疗互助共济&性质，强调的是农民参与自愿性原则，在社会中也存在其他自愿性医疗保险，这就导致了农民会选择相对自愿性强的保险。[7]所以导致了逆向选择，这也是医疗保险中普遍存在的问题。
三、如何完善新农合制度模式，走可持续发展道路的建议
（一）完善改进新型农村合作医疗的制度模式。
1、固定参合费金额，预估群众承受能力。每年的参合费应该固定在一个较小的范围内，不能逐年上升，这对本来就不算富裕的农民来说会造成不小的压力，在预估农民群众能够承受的情况下合理收取参合费不仅让农民群众满意，同时也增加了农民对政府的可信度，也有利于工作人员和村级行政工作的开展。[8]
2、适度调高农民的医疗补偿。笔者认为国家与政府要增加对农民的医疗补偿对参保户进行补助。国家与政府应让农民充分了解到合作医疗保障制度，让其明白，参加了就会有补助的规定，并且其收益远远大于自己付出的。只有这样，才会激发农民的参与积极性。同时，政府应该加大财政投入力度，加强并完善建设医疗机构改善农村的医疗卫生条件，提高农村医疗卫生系统医护人员工作人员的业务能力和素质，从根本上改善医疗环境，促进新型合作医疗的科学发展。
3、政府制定向农村倾斜的公共财政政策。政府要加到对农村公共医疗和卫生条件的材质拨款。[9]同时加强农村医疗机构和基础设施建设，尤其是加强镇一级的农村医疗机构的建设，改善农村落后的医疗条件，向外招收高素质高水平的医护人员，也要提高本地医护人员的业务水平，才能彻底改善广大农民的医疗环境，在通往大医院交通不发达的情况下，能够起到应急的作用。做出这些改变与加强才能实现新型合作医疗制度的持续和稳定发展。[10]
（二）加强政府的宣传工作，提高农民群众的认知度
1、政府工作需落到实处，认真做好宣传工作。政府要把宣传工作落到实处，不应该是一张传单就搞定的，而是应该亲自派遣相关人员召开村民大会亲自到现场为农民作说明，在宣传的过程中，工作人员必须多向农民宣传推广新型农村合作医疗制度的好处，应该怎样使用新农合账户，生病住院应该怎样报销。我在宣传的过程中，得出以下结论：第一，宣传要保证参加的农民都能够理解并亲自对农民提出的问题进行解答；第二，要用贴近农民的方式对他们进行讲解，不要打官腔，也不要照本宣科，[11]因为农民文化水平毕竟有限，他们不会关心合作医疗制度的内容，有什么重大的作用，他们只关心与他们息息相关的事情，能否从中受益，能否真正解决他们的困难。
2、农民对新农合资金管理的知情权。新农合的资金管理应该让全体农民都有知情权，政府也要定期公布资金的使用情况，使资金使用渠道透明化，让农民相信并拥护这种制度。[12]
（三）重新构建政府主导下的区域性多层次农村医疗保障层次
1、加强对公共服务卫生和医疗服务卫生体系的统筹管理，坚持正确的改革方向。我们不能采取单一的新农合方式帮助解决农民的医疗问题，新农合虽然解决了农民的诸多问题，但是治标不治本，我们应该知道现在的农村条件仍然很差，尤其是卫生条件、居住条件等，这些都会导致农民长期生病，所以笔者建议应该建立完善农村公共卫生服务，加强对农村卫生与居住条件的提高。为农民进行定期检查身体的方式以有效预防疾病的发生，及时的发现和解决农民的身体健康问题，将疾病遏制在摇篮里。
2、正确处理好医疗保障体系医疗与服务体系之间的关系。处理好医疗保障体系医疗以及加强其与服务体系之间的关系对各种医院或者卫生服务中心的监管与督促，监督医疗服务体系在农民就医时能够按照正确的程序进行，以确保农民的切身利益不受损害。努力实现病有所医，病能所报，医生不乱收费，不用假药。违者重罚，加大对这些医院的惩戒力度。
（四）简化报销补偿程序，提高农民对生病住院程序熟悉度
1、简化报销补偿程序。是否能够真正的获得补偿怎样获得补偿以及可以获得多少补偿是农民最关心的问题。现在的大型医院住院程序复杂，且许多医生态度比较差，在病人入住时并没有给予明确的解释，而且还存在病人并没有进行的一些资料却在资料详细单上也有，导致许多病人对花销的不明。所以笔者认为要简化补偿程序，尽量减少一些不必要的报销程序，或者应该把程序给病人讲解清楚。
2、提高农民对住院程序和报销程序的熟悉度，同时加强对医院的监督。这方面就需要政府加强对农民进行教导与宣讲，让农民在生病住院时不用东跑西跑，这无疑会增加农民的经济负担，同时政府还需加大对医院的监督，尤其是农民在生病住院时的一些报销程序要合法，政府应该在这方面加大力度，医院在提高费用的同时再给农民报销，实际上到最后吃亏的还是农民。
（五）防止道德风险和逆向选择
国务院《关于进一步做好新新农村合作医疗试点工作的指导意见》强调：一定要让农民自愿参加的原则。[14]一直以来，中国的农民都是社会比较贫穷的群体，近年来相对好转，为了避免强制性收费引发农民负担上升，我国一直坚持自愿参保原则。在这个原则下，投保者拥有自愿选择权，逆向选择的问题就难以避免，所以要防止这种情况的出现，我们就必须对政策做出一定的调整，尝试通过以家庭账户，保小病来吸引农民参加，这在一定程度上解决了这一难题，其次，政府可以通过将不同风险的参合农民分开，保证农民能够自愿选择符合自己的合约，还可以采取免赔条款、保单限额、除外免责条款和最大诚信原则等措施降低道德风险和逆向原则。[15]在自愿参保的原则下，笔者认为也要鼓励农民多参加新农合，这现有的农村医疗保障下，新农合仍是农民群众的最佳选择。
（六）加快立法步伐，典型调查与一般分析相结合
1、笔者认为，卫生管理部门应该尽力实施其对卫生服务有效的监督管理，建立有效的激励监管机制，制定可行性高的措施，加大宏观调控力度。[16]在合作医疗的实施过程中，卫生管理部门要充分发挥对卫生服务提供方的监管作用。制定一定的规范措施对诸如村公所，村卫生医院等进行监督与管理，以提高他们的服务能力。
2、规范实施政策措施。政府应该注意医院的医疗费的上涨，如果是随着报销比例的上涨，医疗费用也随着上涨，新农合就起不到该起的作用。从根本上防范选择逆向，化解道德风险，严谨控制费用的上涨。
3、加强管理医疗机构。经过笔者对**县几个医疗机构的调查发现，管理比较疏松，所以需要加强医疗机构管理，并逐步提高卫生人员的业务水平，提高医疗卫生服务，让就医农民满意保医疗卫生服务，保证医疗质量。
4、加强法律监控措施，建立法律保障系统。世界其他国家在解决农民的医疗保障问题时，都强调法律的保障，他们都建立了较为完善的、照顾农民的农村医疗保障法律体系。防止政府或者政府工作人员用一些猫腻的手段钻空子。[17]反观我国传统农村合作医疗实行这么多年来，主要的实施措施还是依靠政府的强制性干预，从根本上缺乏了法律的规定性。[18]缺少法律的保障与强制性，导致新农合在实施的过程中不能顺利的推行，也大大增加了政府工作人员的工作进度。因而，笔者认为应尽快制定新型农村合作医疗法律法规，以法律的稳定性、强制性和权威性，保障新型农村合作医疗的稳定推进。[19]
新农合是国家针对农民难以支付巨额医药费的利国利民的政策，在实行了这么多年，它的效果已经越来越好，农民对其认知度也越来越高，政府工作的开展也越来越顺利，农民的医疗报销也有很大的提高，相信再将其中存在的一些问题切实解决以后，新农合将真正成为解决农民看病难，看病贵的最佳途径，同时为实现全面建成小康社会打下坚实的基础。
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新型农村合作医疗的管理与监督　　　　加强管理，强化监督是保证合作医疗制度有效运行，取信于民，健康和可持续发展的重要措施和手段，是保证新型农村合作医疗制度顺利运行、健康发展的关键。合作医疗的管理主要是指经办机构（如：合作医疗管理局）对供需双方（参保群众和医疗机构）行为的管理。合作医疗的监督是指某一监督主体以一定的方式对上述三方行为的监督和评价。　　一、新型农村合作医疗的运行管理　　（一）成立新型农村合作医疗管理机构　　按照精简、效能的原则和能级原理，各级政府都应建立新型农村合作医疗管理机构，隶属于同级政府领导，接受上级管理机构的指导。　　--省（自治区、直辖市）人民政府成立新型农村合作医疗协调小组，由省政府领导任组长，卫生、财政、农业、民政、发改委、扶贫、审计等部门负责人参加。下设办公室，可与同级卫生厅（局）的基妇处（农村卫生处）合署办公，也可单独设立。　　协调小组负责对建立、发展和完善新型农村合作医疗制度的领导、组织、协调和政策制定等宏观管理工作。具体工作有：　　1.制定合作医疗管理办法、资金统筹办法、合作医疗实施规划和年度计划；　　2.确定各级地方财政对参加合作医疗农民的具体补助标准；　　3.制定合作医疗基金财务管理办法、会计核算制度等规章制度；　　4.协调有关部门落实相关政策和资金，共同做好农村合作医疗工作；　　5.定期向同级党委、人大、政府汇报合作医疗工作进展及存在问题，研究解决问题的政策措施。　　协调小组办公室负责新型农村合作医疗的具体管理工作。包括:　　1.培训合作医疗管理人员；　　2.指导合作医疗实施方案的制定，审查合作医疗实施方案；　　3.制定管理规章制度，合作医疗基本用药目录，乡村医生基本用药目录等；　　4.检查督导新型农村合作医疗制度的实施，规范其运行；　　5.及时研究解决合作医疗运行中存在的问题；　　6.定期向合作医疗管理委员会汇报合作医疗运行情况等。　　--市政府成立新型农村合作医疗协调小组，由政府领导任组长，卫生、财政、农业、民政、发改委、扶贫、审计等部门负责人参加。下设办公室，可与同级卫生局的基妇科合署办公，也可单独设立。　　--县（市）级人民政府成立新型农村合作医疗管理委员会，由政府领导任主任，卫生、财政、农业、民政、发改委、扶贫、审计等有关部门负责人以及参加合作医疗的农民代表组成，负责有关组织、协调、管理和指导工作。委员会下设经办机构，工作人员一般不少于8-10人，也可根据服务人口数核定编制（一般按3-5万人配备1人）。经办机构应定为行政事业编制，比照公务员管理，财政全额供给。　　县新型农村合作医疗管理委员会负责有关组织、领导、协调、调度、管理、监督、考核、奖惩等工作。具体工作有:　　1.合作医疗的组织宣传发动工作；　　2.制定新型农村合作医疗发展规划和计划；　　3.制定新型农村合作医疗实施方案、章程和各项管理规章制度(包括:村卫生室、乡镇卫生院工作职责，管理制度，工作制度，补偿报销制度，基本用药目录，自费药品目录，不予补偿的医疗范围，转诊制度，基金财务管理办法，基金财务核算制度，信息统计管理制度以及监督、考核、奖惩制度等)。　　4.确定合作医疗基金筹资标准，支付范围，支付标准和补偿比例；指定国有商业银行设立专用账户，保证合作医疗基金专户储存、专账管理、专款专用。　　5.定期检查、监督合作医疗基金筹集、管理和使用情况，保持基金的收支平衡。　　6.及时研究协调解决合作医疗运行中的问题，使合作医疗基金发挥最大效益，公平、合理地补偿合作医疗参加者的医疗费用，维护参保者权益。　　7.建立合作医疗信息网络和统计报告制度，及时收集、汇总、整理、分析、传递、贮存、反馈、上报合作医疗信息。　　8.进行年度工作考核、总结，表彰先进，惩处违规行为。　　9.定期向同级党委、人大、政府和监督委员会汇报工作，主动接受监督。　　县新型农村合作医疗经办机构(管理中心或结算中心)负责具体业务工作。具体工作有:　　1.执行合作医疗协调小组、管理委员会的决议、决定，具体负责合作医疗实施过程中的具体业务管理工作；　　2.审定合作医疗定点医疗卫生机构；　　3.设立合作医疗基金专用账户，切实做到合作医疗基金专户储存、专账管理、专款专用、专人负责，确保基金的安全和公平、公正、合理使用；　　4.严格执行合作医疗基金管理办法和基金财务核算制度，按照规定要求筹集、管理、使用合作医疗基金；　　5.审批医疗转诊，审核报销医药费；　　6.监督检查医疗卫生机构的服务行为和执行合作医疗管理规章制度的情况，包括医疗行为、服务质量、医疗收费、药品价格、报销程序、补偿兑现等；　　7.及时向社会公布合作医疗基金的具体收支和使用情况，主动接受参保农民的监督；　　8.按时准确填写各种统计报表并及时上报。　　--乡（镇）人民政府设立新型合作医疗管理委员会，由政府领导任主任，以农民代表为主体、有关部门负责人参加。县合作医疗经办机构在乡镇政府设立派出机构（人员），设办事人员2-3名。派出机构办事人员和工作的经费列入财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取。　　--村级也可以成立新型农村合作医疗管理小组，由村民委员会主任任组长，村民代表为成员。　　（二）加强对新型农村合作医疗定点医疗机构的管理（供方）　　加强对新型农村合作医疗定点医疗卫生机构医疗服务管理，规范医疗服务行为，是保证医疗服务质量，控制医疗服务费用，保障新型农村合作医疗制度健康和可持续发展的重要环节。　　1、加强农村卫生服务网络建设，为广大农村居民提供满意服务，是实施农村合作医疗的基础　　要在深化农村卫生管理体制和运行机制改革的前提下，优化农村卫生资源，加大农村卫生投人，全面加强农村县、乡、村医疗卫生机构建设，保证其开展基本医疗服务的条件。在农村建立起基本设施齐全、服务功能到位的农村卫生服务网络和具有较高专业素质的农村卫生服务队伍，不断提高医疗卫生服务能力和水平，满足农村居民基本医疗服务需求，这是推行新型农村医疗制度的前提和保障。　　2、加强农村卫生全行业管理和监督，是加强农村医疗卫生机构管理的关键。　　县级卫生行政部门要依法加强对农村医疗卫生机构的监管，严格农村卫生机构、人员和卫生技术应用的准入管理，规范农村医疗卫生服务市场，严厉打击违法行为和非法行医。　　3、为参保农民提供安全、优质、便捷的医疗服务，是合作医疗管理的基本内容　　要引入竞争机制，在农村医疗卫生机构中择优选择新型农村合作医疗定点服务机构。选定定点医疗机构后，应与其签订具有法律效力的合作医疗服务合同，明确双方的责任、义务和权利，并在实施中加强监管力度，实行动态管理。定点医疗卫生机构应做到:改革服务模式，优化服务环境，改善服务态度，提供优质服务，降低服务成本，简化就诊手续、方便患者就医，为参加合作医疗的农民提供及时有效的医疗服务，确保参保者的权益。　　4、加强制度建设，规范服务行为，是合作医疗健康运行的保证　　县、乡(镇)、村各级各类医疗卫生机构都要建立健全各项管理规章制度和技术操作规程，遵守合作医疗章程和管理规定，规范服务行为，加强质量控制，做到合理检查、合理用药，合理收费，保证服务质量，提高服务效率，控制医疗费用，保证医疗安全。　　一是要加强对农村各级各类医疗卫生机构的规范化管理，规范门诊登记、住院病历、专用处方、收费票据、转诊审批、报免程序、减免登记、统计报表填写及汇总上报等。重点对医疗技术操作规程、医疗安全与质量、合理用药、一次性医疗用品使用、医疗器械消毒等进行监督检查；对医疗机构的执业行为进行定期评价。　　二是要加强农村卫生机构药品采购和使用管理，制定并实行乡(镇)医疗卫生机构合作医疗报销药品目录和乡村医生基本用药目录，推行药品集中统一采购，可由乡(镇)卫生院统一代购药品，严禁假劣药品进大农村医疗卫生机构，保障农民用药安全。　　5、控制医疗费用，减轻农民大额医疗费用负担。　　（1）合理确定支付范围。推行新型农村合作医疗制度的根本目的是保障基本医疗，分担大病经济风险，防止农民因病致贫、因病返贫。由于合作医疗基金有限，为便有限的资金合理使用，发挥最大的使用效益，在保证基本医疗的同时，必须制定合作医疗基本用药目录和基本检查项目，合作医疗不予报免项目等相关规定，对合作医疗的支付范围加以限定。　　（2）合理确定补偿比例、起付点和封顶线。合作医疗基金补偿的重点应放在大额医疗费用和住院补偿。补（更多精彩文章来自“秘书不求人”）偿比例要根据筹集资金总量，本着"以收定支、量入为出、收支平衡"的原则确定。一般认为补偿比例应在20%～80%之间确定，低于20%合作医疗对群众缺乏吸引力，超80%可能导致卫生资源的过度使用和浪费，要坚决杜绝医疗费用全报全免的不科学做法。具体补偿比例应遵循医疗费用花费越多，补偿比例越高的原则确定，以体现新型农村合作医疗制度以大病统筹为主、互助共济的特点。对于就诊病人流向的控制，可以考虑采取合理确定起付点和封顶线的办法实现。　　（3）控制医疗卫生机构医疗服务费用。要采取措施，通过签订服务合同约束医疗卫生机构和医务人员过度医疗服务行为。具体控制方法可通过实行按人头付费(总额预付)和按平均费率付费(单元付费)两种支付方式实现。按项目付费的支付方式，对医疗卫生机构服务行为缺乏约束力，一般不宜实行。实行总额预付和单元付费在实际操作中可能有一定困难，如实行按项目付费，必须对传统的做法进行改革。　　（4）建立逐级转诊制度。转诊的顺序原则上是:村一乡(镇)-县(市)-地(市)-本省-外省。要建立严格的转诊审批制度，既要保证需要转诊的病人及时转诊、及时治疗，又要控制不应该转诊的病人转出，同时上级医疗机构也要及时将恢复和康复期病人及时转回农村基层医疗卫生机构继续康复治疗，以充分利用农村基层医疗卫生资源，保证合作医疗资金的合理使用，杜绝不必要的浪费现象发生。　　（5）审查和监控医药费使用。农村合作医疗管理机构及其下设的办事机构，要定期对县乡、村合作医疗定点医疗卫生机构的服务行为进行检查监督、考核评价，包括处方、病历、合理检查、合理用药、药品价格、医疗收费等。对严格执行合作医疗管理规定并做出突出成绩的给予表彰奖励，对检查中发现的问题要及时提出整改意见、限期整改，对严重违规违纪行为要根据有关规定严肃查处。　　（三）对参加新型农村合作医疗的农民的管理（需方）　　1、明确参加新型农村合作医疗人员的权利和义务　　权利：有权享有规定的各项医疗补偿；有权享有各项医疗保健服务；有权监督合作医疗资金的使用和管理；有权对新型农村合作医疗管理机构和人员提出批抨和建议；有权对定点医疗机构的医疗、服务质量提出批评和建议。　　义务：自觉遵守和维护新型农村合作医疗的各项规章制度和有关规定；按期足额缴纳合作医疗资金；积极配合定点医疗机构开展的医疗保健服务；监督各级新型农村合作医疗管理机构和定点医疗机构及其工作人员的工作。　　2、发放新型新型农村合作医疗就诊证　　参加新型农村合作医疗应以户为单位注册，由新型农村合作医疗经办机构发放就诊证。参加人员按规定持证在定点医疗机构就诊，并享受相关待遇。　　3、对持证就诊住院者的医疗费用予以结算和补偿。　　县合作医疗管理办公室以及其乡镇办事机构要及时受理参保群众报销补偿医药费用的申请。对于符合本县“合作医疗管理办法”（或《章程》）规定的医药费用，凭病人出院时的医药费用票据，按照规定的报销比例给予报销补偿。在条件具备时，也可以实行由合作医疗管理办公室直接与定点医疗机构结算；该由病人承担的部分费用由病人直接与医疗机构结算。　　二、新型农村合作医疗的监督　　加强监督，及时发现和纠正合作医疗运行中出现的问题，是保证合作医疗基金及时足额到位，公平、合理、有效使用，保障合作医疗基金收支平衡、专款专用、正常运作，维护合作医疗参加者和医疗服务提供者权益的重要措施。　　（一）成立监督组织　　《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出:"要建立有效的农民合作医疗管理体制和社会监督机制"。国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》提出"县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。”　　遵循管理与监督分开原则，县级新型农村合作医疗监督委员会组成人员一般不与管理委员的组成人员交叉任职。可由以下人员组成:　　主任:主管监察、审计工作的副县(市)长　　副主任:县(市)监察局局长、审计局局长　　成员:纪检、农业、农工委等部门的负责同志和参加合作医疗的农民代表。　　有的地方由县级人民代表大会常务委员会牵头成立农村合作医疗监督委员会，以加大监督力度，监督和规范行政行为。　　监督委员会按以下方式组成:　　主任:县级人民代表大会常务委员会分管领导　　副主任:县级政协分管领导　　成员:县级人民代表大会常务委员会和县级政协相关委员会的负责同志，纪检、监察、审计等部门的负责同志，以及人大代表、政协委员和参加合作医疗的农民代表。　　（二）明确监督职责　　监督委员会的主要职责如下：　　1.检查监督贯彻执行新型农村合作医疗制度相关政策和规定的情况；　　2.检查监督合作医疗实施方案和工作计划落实情况(包括工作进度及参保率等)；　　3.检查监督合作医疗基金的落实到位情况；　　4.检查监督贫困人口合作医疗参保资金的落实情况；　　5.检查监督合作医疗补偿及时到位情况及有无超范围、超标准补偿等问题；　　6.检查监督合作医疗基金的专款专用、收支平衡情况以及有无贪污、挤占、挪用、截留等问题；　　7.检查监督定期公布合作医疗基金收支、使用账目的情况；　　8.检查监督合作医疗定点医疗卫生机构提供服务的规范情况；　　9.定期组织对农村合作医疗基金收支、使用和管理情况进行审计监督；　　10.对合作医疗运行、管理情况进行分析评估，并将检查监督结果向政府、合作医疗管理委员会、卫生行政部门、经办机构及医疗卫生机构等进行反馈，提出意见和建议，限期整改，及时纠正和解决合作医疗运行和基金管理中存在的问题；　　11.接受群众的举报和投诉；　　12.根据有关规定，严肃查处违规违纪和截留、侵占、贪污、挪用合作医疗基金的单位和人员。　　（三）对供方、需方和经办机构等监督的主要内容　　(一)对合作医疗管理机构的监督　　对合作医疗管理机构进行监督可以有效地提高管理效率，增强合作医疗本身的抗风险能力，更好地保障农民的基本医疗，减少浪费。　　监督的主要内容有:　　(1)执行合作医疗政策有无偏差，如有偏差应分析原因；　　(2)对合作医疗参加者的医疗费用偿付是否合理、准确、及时；　　(3)合作医疗资金支出是否符合国家财经纪律和财务制度；　　(4)对合作医疗参加者和约定医疗单位不良行为是否进行处罚，处罚是否公平、合理；　　(5)是否切实保障了合作医疗参加者的基本医疗需求；　　(6)是否将医疗费用降低到最低限度，是否遵循了"收支平衡，略有节余"的资金管理原则。　　(二)对合作医疗卫生服务供方的监督　　医疗单位在合作医疗资金控制上起着非常重要的作用。为维持合作医疗费用的收支平衡，减少不合理医疗开支，真正保障合作医疗参加者的基本医疗需求，对合同医疗单位及医务人员行为进行监督是十分必要的。对合同医疗单位监督的内容，包括：　　不合理用药、违规用药；做不必要检查和忽视常规检查；乱收费，包括分解收费项目，擅自增加收费标准，不坚持出入院标准；医务人员利用工作之便多开药，虚报医疗费用金额等。　　(三)对合作医疗参加者的监督　　合作医疗参加者的医疗消费意识，对医疗卫生服务知识的了解程度，以及合作医疗参加者的觉悟等因素对合作医疗资金的支出有直接的影响。因此，有必要加强对合作医疗参加者进行监督，主要内容包括:　　1、过度医疗消费和超前医疗消费　　在合作医疗中，过度医疗消费是指合作医疗参加者过度利用卫生服务，主要反映在要求医生多检查、多开药；超前医疗消费是指合作医疗参加者超越社会经济发展水平利用"高档"医疗服务，即常规检查可以确诊的，非用高精尖设备不可，基本药物能解决的要用非基本药物。对这两类消费行为通过建立特殊检查治疗审批制度，制订合作医疗报销药物目录等措施加以控制。　　2.为他人开药和借证他人就诊　　根据权利和义务对等原则，谁参加合作医疗，谁才有享受合作医疗待遇的资格。合作医疗参加者为他人开药或借证给他人（未参加合作医疗的人）使用，是一种不正当的行为，对其他合作医疗参加者来说是一种侵权行为，应通过监督加以控制。　　（四）合作医疗监督的基本步骤　　为获得较好的监督效果，应在监督过程中按一定程序来实施监督。合作医疗监督的基本过程包括:制定监督计划、实施监督检查以及纠正偏差。　　1、制订监督计划　　制订监督计划，是实施监督的关键步骤之一，没有一个明确、完整的监督计划，是难于达到监督目的的。　　（1）明确监督对象和监督标准。合作医疗监督机构的监督对象是:合作医疗管理机构、卫生服务机构和合作医疗参加者，这三者构成合作医疗监督的客体。监督标准是实施合作医疗监督的依据，是实施有效监督的必要前提。监督标准一般可根据合作医疗实施方案、实施细则或合作医疗的目标提出监督标准。　　监督标准可以是:　　(1)合作医疗资金及时到位；　　(2)合作医疗资金专款专用；　　(3)收支平衡；　　(4)资金筹集符合筹资原则；　　(5)补偿未超过规定的范围和比例；　　(6)报销手续齐全，经严格审批；　　(7)合作医疗明细登记表、月报表属实；　　(8)用药范围末超过合作医疗基本药物目录；　　(9)转诊经批准，有转诊证明；　　(10)帐目公开。　　2.确定监督标准时应注意的问题　　(1)选择关键点:由于合作医疗监督的范围较广，内容较多，在实施监督中，监督人员不可能把注意力都集中在活动过程的每一细节上，而是要抓住关键性的问题，以提高监督效率和效果，这可称之为选择关键点。　　在合作医疗监督中，关键点是合作医疗资金以及卫生服务供方。合作医疗资金管好用好，合理支付与补偿，保持收支平衡等，才可使合作医疗长足、稳步发展；卫生服务供方服务质量好、效率高，自觉控制医药费用，才可使农民受益，同时卫生机构本身也得到发展。　　2、实施监督检查　　监督计划一经制定，就要付诸实施，监督组织根据监督计划来对合作医疗运行过程中的各个环节进行经常性的监督，以保证合作医疗方案的实施和正常运转。　　实施监督检查，常用的方法有:　　(1)工作检查；　　(2)统计报表的监测和分析；　　(3)规章制度执行情况的分析；　　(4)专项调查；　　(5)召开座谈会；　　(6)受理群众举报和投诉。　　3、纠正偏差　　通过对合作医疗实施过程的监督、检查，会发现存在的问题和偏差，对其产生的原因进行分析，制订相应的措施来纠正偏差，以保证合作医疗的顺利实施。　　产生偏差的原因可能是:决策失误，制定的合作医疗目标或方案不符合客观实际；计划执行不力；管理机构和管理人员末认真履行职责；用人不当；规章制度执行不严；协调力度不够等等。应针对不同的原因，采取相应的措施来纠正偏差。　　在纠正偏差的过程中，应当注意:　　(1)监督组织只具有监督权，而没有纠正偏差的行政干预权。　　监督组织可发现问题，分析原因，提出解决问题的对策或措施，但措施是否被采纳，还在于同级政府或上级合作医疗管理机构，监督组织无权采取纠正措施。　　(2)信息反馈的渠道:对发现的问题和偏差，主要有两种途径来反映，一是及时反馈给同级或上级合作医疗管理机构，由管理机构进行处理和修正；二是反馈给同级或上级政府，必要时由政府采取行政干预。对违法事件可报请司法部门予以查处。　　（五）多种形式开展新型农村合作医疗的监督　　1.民主监督　　县级人民政府、卫生行政部门、合作医疗管理机构、经办机构、定点医疗卫生服务机构要采取公布举报电话、开辟各种投诉途径(设立投诉箱、投诉接待站等)、经常主动走访群众等多种形式，听取群众对合作医疗、医疗服务的意见和建议。合作医疗管理和经办机构要采取张榜公布等形式，定期向社会公布农村合作医疗基金的收支和使用情况，使合作医疗基金收支和使用情况完全公开、透明，真心实意地接受群众监督，积极努力地改进工作，确保参加合作医疗农民的知情权和监督权。　　2.制度监督　　通过制定各种管理规章制度，检查规章制度的落实情况，加强对合作医疗基金筹集、使用、管理和医疗服务提供的监督管理。　　3.自身监督　　(1)农村合作医疗管理办公室定期向农村合作医疗管理委员会汇报农村合作医疗基金的收支、使用情况，以及存在的问题和解决问题的建议。　　（2）农村合作医疗管理委员会定期向同级党委、人大、政府汇报工作，主动接受监督，努力改进工作。　　(3)合作医疗经办机构的会计监督，是加强新型农村合作医疗基金监管的重要环节，不可忽视，必须加强并充分利用。　　4.审计监督　　卫生、财政、审计、监察等部门定期对农村合作医疗基金收支和管理情况进行内部及外部审计监督，及时发现问题，纠正错误。　　　　
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