摘要：自收自支事业单位由于其本身的独特性，当前和其他事业单位按同一要求编制预算欠科学，影响预算的准确性和真实性。本文分" />
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试论自收自支事业单位的预算编制改革
2013年第8期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　摘要：自收自支事业单位由于其本身的独特性，当前和其他事业单位按同一要求编制预算欠科学，影响预算的准确性和真实性。本文分析了自收自支事业单位预算编制中存在的问题，并提出了相应的改革措施。 中国论文网 /3/view-5918013.htm　　关键词：自收自支事业单位 预算编制改革 　　根据国家财政补助的形式，我国事业单位分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位三种类型。自收自支的事业单位收益归该单位所有，支出也由该单位负担，有结余不用上交财政，有缺口财政也不给予弥补。其资金来源和经营管理特点类似于企业，但管理体系仍属于预算内事业单位，纳入财政预算管理的范畴。由于其资金来源和经营管理的独特性，和现行管理体系存在一些天然的不协调，因此自收自支的事业单位在预算管理方面存在一些局限性，影响了预算的正确编制和有效执行。如何克服这些局限性，有效提高预算管理质量，使预算更好地为经济社会发展服务，是摆在财政部门、事业单位主管部门和自收自支事业单位财务部门面前的一个重要课题。 　　一、自收自支事业单位预算编制存在的问题 　　（一）基本支出预算扭曲了部门预算的本来面目。 　　基本支出预算是部门预算的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。全额拨款事业单位和差额拨款事业单位的基本支出，经费来源是财政拨款；自收自支事业单位目前也要求编制基本支出预算，但财政不给予经费补助，预算单位需要以项目创收来解决基本支出的经费来源问题。 　　基本支出也就是事业单位编制内人员的人员经费及公用经费，自收自支单位不能象其他事业单位一样从财政获得。由于自收自支事业单位所有的收入都是通过市场经营或为政府部门提供有偿服务获得，即所有的收入都来自于项目收入，因此其基本支出是没有经费来源的。在人为地从项目收入中切出一块作为基本支出经费来源的情况下，造成自收自支单位基本支出预算不真实的同时，也影响了项目支出预算的完整性、准确性和真实性。这样的预算扭曲了部门预算的本来面目。 　　自收自支事业单位的现实情况是：编制人员仅占少数，大多数人是编外人员。如广西某自收自支事业单位，2012年实有在职人员145人，其中在职在编人员24人，在职编外人员121人，人员比例是1：5；单位15个业务部门的负责人，在编和编外人员的比例为1：4。所有的项目几乎都是编外人员唱主角，没有编外人员该单位将陷入无法运转的尴尬境地，可见编外人员在该单位中起到了举足轻重的作用。而基本支出预算仅反映按照财政部门预算定额测算的24个在编人员的费用，占单位人员大多数的编外人员的费用只能在项目预算中反映。该单位2012年部门预算总额5500万元，其中基本支出预算114万元，占预算总额的2%；项目支出预算5386万元，占预算总额的98%。试想，这样的基本支出和项目支出比例，能客观反映该单位预算的真实情况吗？基本支出114万元真的能名副其实地保障该单位的正常运转吗？ 　　（二）部门预算和部门决算的口径不匹配。 　　自收自支事业单位没有财政补助资金，其部门预算中不包含财政项目的预算。但这些单位往往通过有偿服务的方式承担一些财政项目，而财政项目的收支需在承担单位的年度财务决算中反映，因此自收自支事业单位财务决算数据中一般包含财政项目的费用。部门预算中没有的财政项目费用在部门决算中出现，造成了部门预算和部门决算的口径不匹配，影响预算和决算的相关性、准确性。如某自收自支事业单位2012年部门预算收入5500万元，部门决算收入8018万元（其中包括财政项目收入1700万元），决算比预算增加46%。表面看是预算不够准确，但扣除财政项目收入后决算收入为6318万元，决算比预算增加15%，预算还是相当准确的。部门预算和部门决算的口径不匹配影响预决算的质量，也会误导政府部门及社会公众。 　　二、解决自收自支事业单位预算编制问题的对策和建议 　　（一）取消自收自支事业单位部门预算中的基本支出预算 　　取消自收自支事业单位部门预算中的基本支出预算，是提高这类单位预算编制真实性、准确性和可执行性的有效途径，而且有利于推动事业单位的人事制度改革，符合国家对事业单位改革的大趋势。具体来说： 　　第一，取消没有财政拨款的基本支出预算有利于财政预算监管。有、无财政拨款的基本支出在政府预算中同时存在，不利于准确反映机关事业单位的基本支出预算，也不利于对该项财政资金使用的有效监管。 　　第二，没有拨款的基本支出既没有存在理由，也无法维持预算单位的运转。自收自支单位如果经营不善，基本支出是无法得到保障的，在职在编人员的工资和福利也无法保障，这样的基本支出预算还有存在的必要吗？况且基本支出在自收自支事业单位部门预算中占比很小，完全无法维持单位的运转。前例某单位的基本支出仅占部门预算总额的2%，这种比例的基本支出预算如何保障单位的正常运转？ 　　第三，取消基本支出预算有利于自收自支单位人事制度改革。有财政拨款为经费来源的基本支出预算，可以保障在编人员在单位不正常经营的情况下，也可以正常领取工资和享受相应的福利待遇。但没有财政经费补助的自收自支单位，基本支出预算对单位的编外人员是很不公平的。编外人员往往是这类单位经营管理的骨干力量，大部分的工作和产值是通过他们的双手来完成的，为什么优先保障的对象却不包括他们？我国的按劳分配制度，不能在同一个单位内因为编制内外的身份区别而废止。某自收自支事业单位前几年为了单位的生存和发展而进行了人事制度改革：对职工不区分编制内外，全部进行“双向选择”，将那些因为工作责任心差没有部门肯接收而落选的在编人员组成一个部门，在六个月的“成长期”后停发他们的工资，让他们去市场寻找项目，创造产值，按照项目收入来提成。虽然在每年的部门预算基本支出部分中预算了他们的工资和津补贴，但这部分在编人员因为没有创造产值，无法领取预算中的工资和津补贴。因此，财务决算中该单位的基本支出总有一定的余额，预决算不能匹配。几年来该单位正是因为实施了不分编制内外的奖勤罚懒、能上能下的人事制度改革，调动了全体职工的工作积极性，职工的精神面貌焕然一新，各方面工作的都走在本系统事业单位的前列，经济效益和社会效益显著提高，为我国推进事业单位人事制度改革做了有益的尝试。 　　（二）改变对自收自支事业单位财政项目的委托方式。 　　解决预决算口径不一致的办法就是改变对自收自支事业单位财政项目的委托方式。目前对自收自支事业单位和对其他事业单位财政项目的委托方式一样，主要是政府部门直接下达任务书。如果改直接下达任务书的委托方式为招投标，一是解决了项目承担单位预决算口径不一致的问题。项目承担单位通过招投标的方式获得的财政项目，可以按一般性经营项目列入部门预算和进行财务核算，其收支就可以在部门预算和部门决算中同步得到反映，解决了预算和决算不匹配的问题。二是可以节约财政支出。政府主管部门通过下达任务书的方式让下属单位承担财政项目，容易造成项目预算虚高的现象。而通过招投标的方式，引入竞争机制，挤掉不合理的水分，有利于控制财政项目支出。三是有利于倡导精打细算，勤俭节约的社会风气。因为财政项目没有利润、经费用不完需原渠道返还的属性，承担单位往往花钱大手大脚，甚至滋生腐败现象。如果改为招投标方式发包财政项目，实行对项目承担单位超支不补，节约归承担单位的项目经费制度，就可以充分调动项目承担单位勤俭节约的积极性。 　　三、结束语 　　预算管理是事业单位财务管理的核心管理方式，准确、真实的预算可以使事业单位的各项经济活动在计划指导下有条不紊地进行，也有利于财政部门和上级主管部门的监管。当前的预算编制制度，对于自收自支事业单位来说，存在一定的局限性，扭曲了预算的本来面目，不利于预算的执行和监管。解放思想，勇于创新，建立一套适合于自收自支事业单位的预算管理制度，是各级财政部门、政府主管部门、自收自支事业单位财务人员的共同愿望和职责。在充分论证和科学安排试点的前提下，对自收自支事业单位当前的预算编制制度进行适当改革，是必须的，也是可行的。期待本文对自收自支事业单位预算编制制度改革起到抛砖引玉的作用！
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核心提示：编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据。事业单位可分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种情况。其中，全额拨款、差额拨款是财政全部或者部分负担“人头费”。
据法制晚报报道，事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛近日在北京举行，有官员在会上透露，高校、公立医院或不纳入编制管理。该人士表示，今年重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。
学校内人员编制待遇问题将成重点
日，国务院正式颁布实施《事业单位人事管理条例》，日，人社部出台《机关事业单位职业年金管理办法》，日，《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式公布，国务院关于事业单位改革系列政策密集出台。
政策如何把握、养老保险改革与职业年金制度如何推进实施、事业单位人事制度改革中风险如何防控等，这些都是当前事业单位亟待解决的关键问题。
据了解， 随着养老金制度告别双轨制，我国大部分城市的事业单位已开始缴纳社保，但是编内、编外人员“同工不同酬”的遗留问题依然难解。
消除用工双轨制影响，保证同工同酬
对于事业单位来说，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据。事业单位可分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种情况。其中，全额拨款、差额拨款是财政全部或者部分负担“人头费”。
在事业单位存在“用工双轨制”的情况下，编内人员工作的稳定性和所享受的福利待遇跟编外人员有着不小的差别，存在同工不同酬现象。
在近日召开的“事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛”上，相关部委官员表示，今年将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。
资料显示，事业单位改革前，全国有126万个事业单位，3100多万在职人员;改革之后，全国现有事业单位111万个，事业编制3153万人，其中，大约有800万是医院工作人员，高校职员的占比也较大。
如果针对高校与公立医院的编制创新改革启动，将涉及上千万人的利益。2015年5月，北京市发布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中就明确提出，对现有高等学校、公立医院等，逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。
教育部拟批准设置39所高等学校
据新京报报道，在官方公布学校将取消事业编制后，教育部宣布了批准设置39所高等学校，
据报道。根据《高等教育法》、《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《普通高等学校设置暂行条例》和《普通本科学校设置暂行规定》以及《独立学院设置与管理办法》的有关规定，经全国高等学校设置评议委员会专家考察和评议并报我部审核，39所高等学校的设置申请获得通过，其中：中东部地区高等学校29所，独立学院转设为独立设置民办本科学校9所，经过筹建“去筹”正式设立高等学校1所。
14所专科学校升级为本科后，原校名将变为学院。其中，河南财政税务高等专科学校和河南教育学院将并称为“河南财政金融学院”。剩下13所学校分别是河北工程技术高等专科学校、中国环境管理干部学院、山西煤炭管理干部学院、山西警官高等专科学校、哈尔滨师范大学音乐学院(资源)、浙江医学高等专科学校、亳州师范高等专科学校、厦门医学高等专科学校、福建商业高等专科学校、河南机电高等专科学校、中州大学(专科)、郧阳师范高等专科学校和琼台师范高等专科学校。
14所拟更名的高校包括石家庄经济学院、辽宁医学院、上海应用技术学院、苏州科技学院、徐州医学院、浙江海洋学院、中国计量学院、安庆师范学院、景德镇陶瓷学院、赣南师范学院、河南中医学院、湖北师范学院、广东药学院及广东医学院。据了解，石家庄经济学院原为河北地质学院，创办于1953年，是新中国最早设置经济管理类专业的地质部直属地质院校。
（综合法制晚报，新京报，新华社等编写）
责任编辑：赵克
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高校公立医院事业编制将取消 公立医院为何要取消编制日 09:48新浪新闻手机客户端 |扫码下载中金网APP摘要：高校公立医院事业编制将取消，公立医院为何要取消编制？2016年度第二季度新闻发布会上新闻发言人李忠明确表示，“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。
　　（原标题：高校公立医院事业编将取消 千万人丢铁饭碗？）　　高校公立医院将取消，公立医院为何要取消编制？2016年度第二季度新闻发布会上新闻发言人李忠明确表示，“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。　　如果未来全国高校和公立医院全面取消事业编制，意味着以后招聘的新进人员全部没有编制，全面推行聘用制及按照劳动合同法律法规统一管理。很多人更关心，编制取消了，是不是目前在编人员的“铁饭碗”要没了？8月8日　　高校、公立医院为何要取消编制？　　自日《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布以来，事业单位分类改革一直在多方面、多角度向前推进。而事业单位人事制度改革作为事业单位分类改革的一个重要方面，即将展开。最先开始的是高校、公立医院不纳入编制管理。所谓“不纳入编制管理”，按照人社部的解释，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。为什么高校、公立医院要取消编制？中国劳动学会副会长苏海南接受《中国经济周刊》采访时表示，“主要是这种管理方式已经远远脱离市场经济条件下高 校、医院的人事管理工作实际。不利于这些单位根据实际需要聘用人员，反而在所有高校、医院均造成同一单位内因有无编制几种身份人员之间的诸多矛盾。”　　不纳入编制管理，似乎意味着高校和公立医院要全面市场化，很多人担心，一旦市场化，当前已经存在的“上学难、看病贵”问题是否更加严重？苏海南的回答是否定的：“考虑到高校、公立医院的公益属性，不应该完全推向市场。现在研究和制定高校、公立医院不纳入编制管理的目的，绝对不是让看病贵、上学难问题更加加重，而是要减轻。”近年来，“上学贵、看病难”已然成为新的严重的社会问题。在教育方面，小学几百元，高中上千元，大学上万元，供孩子读大学的费用对于收入低微的农民 来说近乎天文数字。医疗存在的问题更严重。卫生部调查数据显示，中国约有近半居民有病不就医，29.6%的居民应住院而不住院。　　取消高校、公立医院编制的一个重要条件是事业单位全面推行养老保险改革。国家行政学院研究员胡仙芝告诉《中国经济周刊》记者，目前，部分城市事业单 位已开始启动统一社保改革，事业单位原来普遍存在“用工双轨制”受到诸多诟病，统一纳入养老保险和社会保险，可以使这方面的改革面临破冰。记者采访了解到，长期以来，在有财政拨款的事业单位内部，有编制和没编制的人员区别很大，尤其在工作的稳定性和所享受到的方面，编内跟编外人员有着不小的差别。　　一位事业单位聘用人员告诉《中国经济周刊》记者，“编外员工干得再多、干得再好，通常和编制内员工没法比。收入差距是一方面，还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如落户口、评职称等，得不到平等的机会。进不了编制内，永远是‘二等公民’”。而且这“二等公民”所占的比例还挺大，国家行政学院教授竹立家早前接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“从目前的情况来看，编外人员多的单位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”　　人权、财权将怎么衔接？　　其实，今年1月15日，人社部官员在“事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛”上表示，今年重点要研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。此次表态相比半年前，意思没变，但更为务实：从“研究对相关改革的影响”更进一步到“研究人事管理的衔接办法”。　　编制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，由财政拨款的编制数额由各级人事部门制定，财政部门据此拨款，通常分为行政编制和事业 编制。目前我国的编制主要是三定：定职能、定机构、定人员，也就是我们常说的“ 一个萝卜一个坑”，由财政按人头给行政、事业单位拨款。有数据表明，目前中国公立医院在编人员有800多万，高校在编教职工有233万余人，总计约1000万人。当高校、公立医院不纳入编制管理之后，这1000万人的人事管理到底该如何衔接？　　？　　事业编制是指为国家创造或改善生产条件、增进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费一般由国家事业费开支的单位所使用的人员编制。　　适用单位主要有：科研单位、教育单位、文化单位，新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位、交通、城市公用等其他事业单位。工作人员列入事业编制的单位，其工作人员的工资和活动经费的开支渠道除一般由国家事业费开支的外，还有部分事业单位的经费，采取自收自支，差额补贴等办法。　　事业编制分类　　事业编制可分为全额事业编制、差额事业编制和自筹自支事业编制三种。　　全额编制又叫全额财政拨款事业编制，参照公务员管理，基本待遇与公务员一致，多为一些公益性事业单位和部分具有行政执法职能的事业单位，如城管、学校、农技站等。　　差额事业编制，由财政进行差额拨款，待遇和收入在一定程度上挂钩，如医院和部分景点等。　　自筹自支事业编制，实际上与企业差不多，待遇和经营状况息息相关，多为一些服务型事业单位，如宾馆、培训中心、设计室等。　　事业编制与公务员编制的区别-人为的鸿沟：身份标签　　在机关工作的人想必都知道，机关工作人员从身份上说可以分为公务员、参照公务员管理的事业编、全额拨款事业编、差额拨款事业编、自收自支事业编、工勤编，还有少数临时工和政府雇员。这几大群体，不仅仅是名称不同，而且待遇差别也很大，是人为贴上的以区别身份的标签。　　其中公务员和参公事业编处于金字塔的最高端，待遇好、晋升空间大、科以下干部只要不犯错三年一小提已成了不成文的惯例。所有优势政府资源都向这个群体靠拢，所有提拔条件也必然倾斜于这个群体　　其二就来说说全额拨款事业编，在机关中这个群体承担着和公务员没有任何差别的工作，而且由于近年来公务员进口太紧，凡是需要用人的单位就想方设法成立事业单位，招考事业编人员，这也是考公失败大学生们的次优选择。所以这一群体年龄结构相对较轻、知识水平相对较高，大多数人还拥有技术职称，部分能力强的事业编年轻人往往被借调到政府最需要用人的部门，承担着高于一般劳动强度和难度的工作。比如：拆迁部门、应急机构、建设一线以及文案工作复杂的办公室等。　　其三就是差额拨款事业编和自收自支事业编人员，这部分人在机关中不多，多数集中在医疗卫生、新闻出版等公益事业单位，有一套自成体系的收入报酬机制　　其四就是工勤编、临时工和政府雇员。工勤编主要是技术工人，有手艺，没学历，工资待遇比照事业编略低，但比社会上技术工人收入高。临时工和政府雇员在政府机关中没有正式编制，只是临时性的在政府工作，他们的工资待遇往往比较低，基本享受不到各项福利补贴。　　公立医院取消事业编，医生会失去什么？——编内编外不同命　　在有财政拨款的事业单位内部，有编制和没编制的人员区别很大。　　张红（化名）在北京某大学的行政岗位工作了近10年，没有事业编制的她以劳务派遣的形式工作，她没能参加此次机关事业单位工作人员。　　“我们学校的编外行政人员都没能参加此次。虽然同在一个办公室，编内人员享受的涨工资和职业年金我都沾不着，我的养老保险也只是参照标准。”张红表示。　　对于事业单位来说，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据。而事业单位可分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种情况。其中，全额拨款、差额拨款是财政全部或者部分负担“人头费”。　　编内人员工作的稳定性和所享受到的福利待遇跟编外人员有着不小的差别。在事业单位存在“用工双轨制”的情况下，普遍存在同工不同酬现象。“编外员工干得再多、干得再好，通常和编制内员工没法比。收入差距是一方面，还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如落户口、评职称等，得不到平等的机会。”张红表示，“在同一个单位干同样的工作，编内和编外却享受不一样的待遇，进不了编制内，就永远是‘二等公民’。”　　“从目前的情况来看，编外人员多的单位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”国家行政学院教授竹立家表示。
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安徽公益类事业单位改革情况调研报告
　　为研究起草公益类事业单位改革指导意见，加快事业单位改革进程，中央编办事改司与综合司组成联合调研组，于近期赴安徽省开展调研。调研组与安徽省、市、县三级编制管理、财政以及教育、科技、卫计委等部门进行座谈，实地走访了合肥市、阜阳市和太和县相关事业单位。现将有关情况和下一步的工作设想报告如下：
　　一、事业单位改革取得积极进展&
　　（一）分类任务基本完成。安徽省按照中央的统一部署，按时完成了事业单位分类任务。从分类结果看，公益类事业单位占比最高。以阜阳市为例，全市共有各类事业单位5678家，核定编制12.79万名，其中公益类事业单位5434家，核定编制10.41万名，占全部编制的83%。公益类事业单位中，教育和卫生系统事业单位是主体。在阜阳市本级，教育系统编制占公益类事业编制的25.4%，卫生系统占13.6%；在太和县本级，教育系统编制占全县公益类事业编制的67%，卫生系统占16.6%。&
　　（二）主动创新编制管理。安徽省按照有利于增强公益类事业单位活力，有利于提升公益类事业单位服务能力的原则，在公益类事业单位编制管理方面进行创新探索，取得了积极成效。一是教育系统新进人员不再纳入事业单位编制管理。从2007年开始，合肥市区招考的教师不再纳入事业编制，而是实行有聘用期限的合同制管理，并参照事业单位同类人员实行“同岗同酬”，合同制教师享受绩效工资，参加企业职工养老保险。同时，为吸引人才服务乡村教育，合肥部分县区仍然保留乡村教师事业编制，将远郊乡镇学校的正式聘用人员纳入事业编制管理。二是对公立医院人员实行全员合同管理。2015年，安徽印发《关于完善公立医院人事薪酬制度的实施意见》（皖人社发〔2015〕29号），依据区域卫生规划床位设置标准及相关规定，确定公立医院备案编制总量。使用备案编制的新进人员，在职称评定、工资福利、养老保险、进修培训、考核奖励等方面与审批编制人员享有同等待遇。阜阳市本级有5家公立医院，核定事业编制1602名，实际在岗人员4732名，按照安徽省的上述规定，阜阳市对5家公立医院实行了全员合同管理，在医院内部实行统一的人事和收入分配管理制度，医院运行发展状况良好。&
　　（三）梳理行政和事业单位权责清单。阜阳市选取市本级和颖泉区、太和县开展承担行政职能事业单位改革试点，按照简政放权和推行政府权力清单和责任清单制度的有关要求，从主要职能、机构编制、履责情况等方面，对市本级和县区事业单位职责进行全面梳理，最终确定市本级承担行政职能事业单位24家，2个县区承担行政职能事业单位33家。通过梳理政府权责清单，进一步确定了各公益类事业单位的基本公共服务职能，为事业单位分类改革创造了良好条件。&
　　（四）优化机构设置。按照中央简政放权和事业单位改革要求，安徽省对一些职能相近的事业单位进行整合，减少机构设置，提高管理效率。一是开展文化事业单位体制改革。阜阳市将文化（文物）、广播影视、新闻出版（版权）等不同部门所属文化行政执法机构合并，组建了文化市场综合执法大队。二是开展工商、质监、食品药品监管体制改革。阜阳市研究制定了《阜阳市工商质监食品药品监管体制改革方案》，整合原有的相关执法职能及人员编制，组建了新的食品药品稽查队伍、市场监管稽查队伍以及技术服务支撑机构。&
　　二、深化改革中面临的突出问题&
　　（一）地方的一些改革与现行社保政策不尽衔接。按照《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、《人力资源保障部 财政部关于贯彻落实&国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定&的通知》（人社部发〔2015〕28号）等文件规定，进行分类改革后的公益一类、公益二类事业单位参加机关事业单位养老保险，并严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围，编制外人员应依法参加企业职工养老保险。但在实际改革中，合肥市从2007年开始就已取消城镇教师事业编制，新进教师没有编制，且已参加企业职工养老保险。在机关事业单位养老保险制度实施后，事业单位养老保险标准普遍高于企业，导致很多事业单位已参加企业养老保险的人员都要求转为参加事业单位养老保险，给地方推进事业单位改革带来了困扰。&
　　（二）以多种方式突破编制控制。一是政事人员混编。在县和乡镇一级，机关、事业、企业人员混编现象非常普遍。受行政机构和行政编制制约，部分行政机关长期大量抽调下属事业单位人员和从社会聘用人员，造成同一单位同样岗位的人员存在公务员、参公管理人员、事业单位编制、合同化用工、工勤人员等多种不同的身份。为回避矛盾，许多地方没有把编制落实到人头，人员身份实名数据库管理制度未得到落实。二是有编不补和编外用人现象并存。阜阳市下辖4县均为贫困县，80%的县财政支出用于教师工资，受财力所限，出现空编也不补编的“有编不补”现象。同时，为解决用人短缺问题，又绕开编制限制，大量“编外用人”。阜阳全市教育系统在岗无编的教师有数千名，这些教师承担的工作与在编人员无异，但待遇普遍较低，其工资来源主要靠挪用学校公用经费和收费解决。近年来，阜阳市医疗系统新进职工大部分也没有编制，主要采用合同化聘用制管理，人员工资靠医院创收解决。三是以“政府购买服务”超编进人。部分单位将现有的编外用人直接转化为“政府购买服务岗位”，并借此扩大“编外用人”的范围，实际上是在用编制管理堵上“编外用人”前门的同时，又打开了“超编进人”的后门。&
　　（三）分类结果可能扩大财政保障范围。在划为公益一类的单位中，有一些是原自收自支事业单位，不在财政预算保障范围之内。划为公益一类单位后，按现行事业单位分类改革政策，其人员和公用经费应全由财政预算保障。由于机构编制部门只是在分类时征求财政部门对相应事业单位的分类意见，发文批复时不会签财政部门，导致一些自收自支单位被确定为公益一类单位后，原先不属于财政保障范围的机构和人员也进入了政策规定的财政预算供给范围，给财政造成了不合理的潜在支出负担。&
　　三、下一步工作设想&
　　从全国事业单位分类结果看，公益类事业单位（包括公益一类和公益二类）占全部事业单位的80%以上，公益类事业单位改革效果将决定事业单位改革的成败。下一步，针对调研中发现的问题，我们将在配合中编办研究制定公益类事业单位改革指导意见过程中，重点推动以下方面的改革。&
　　（一）进一步精准定位公益类事业单位的功能。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，对公益一类、公益二类事业单位的职责定位做进一步精准定位：公益一类事业单位的职责应主要是承担法定公益责任和为行政部门提供技术性辅助支撑，应充分体现公益性，不得从事任何生产经营性活动，所需经费全部由财政预算提供；公益二类事业单位主要为政府和社会提供公益服务，可以接受政府预算的定额补助和承接政府购买服务，在确保完成公益性服务任务的同时，可利用自身优势自主为社会提供经营性服务，以激发公益二类事业单位活力，提高公益服务质量和效率。&
　　（二）防止扩大财政供养范围。按照本届政府确定的财政供养人员只减不增的原则，在精准确定公益类事业单位类别的基础上，从严审核公益一类事业单位，特别是要对公益一类事业单位的人员身份进行严格审定，努力推动建立机构编制部门会同财政、人社部门联合审核事业单位类别及人员编制的工作机制，防止机构编制管理部门在审批事业单位类别时与财政政策脱节，避免将自收自支单位划入公益一类单位，扩大财政供给范围。&
　　（三）探索创新教育、卫生系统人员编制管理。安徽的实践表明，教育、卫生系统既有事业编制已难以适应现实需要。制定公益类事业单位改革政策时，应充分尊重地方在实践中的创新，在总结分析地方经验的基础上，研究制定对教育、卫生系统人员编制实行总额报备的管理政策，并允许地方结合本地实际情况，探索逐步取消人员编制，激发各级各类公立学校和医疗事业单位的内在活力。&
　　（四）协调好破与立的关系。十八届三中全会决定中明确提出，加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。但在去行政化的改革中，要同步研究建立以岗位和技术职称为基础的人才评价标准和职业晋升机制，新的评价标准和机制应与编制脱钩，与行政级别脱钩，破除制约人才成长的制度瓶颈，最大限度调动事业单位人员发展积极性。&
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